Art. 87d GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 87d GG weist die Luftverkehrsverwaltung einschließlich der Flugsicherung grundsätzlich dem Bund zu [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR; BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Die Norm lässt es zu, diese Verwaltung in privatrechtlicher Organisationsform zu führen und die Flugsicherung einem Beliehenen in mittelbarer Bundesverwaltung zu übertragen [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10; LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23]. Absatz 2 begründet die Bundeskompetenz, den Ländern einzelne Aufgaben als Auftragsverwaltung zu übertragen und sie später wieder auf den Bund zurückzuführen [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Zugleich entfaltet Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG eine Sperrwirkung gegenüber landesrechtlichen Regelungen, die originär und unmittelbar den Luftverkehr betreffen [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Für die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 87d Abs. 2 GG verlangt das Bundesverfassungsgericht bereits 2006 die substantiierte Darlegung, welche Vorschriften mit zustimmungsauslösendem Inhalt geändert worden sein sollen; die bloße Berufung auf die Änderung zustimmungspflichtiger Teile genügt nicht [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. 2010 präzisiert es, dass die Zustimmungsbedürftigkeit von der Übertragung neuer Aufgaben abhängt; die Bezeichnung „Luftsicherheitsbehörde“ ist nur eine Funktionsbezeichnung und belässt den Ländern den organisatorischen Handlungsspielraum [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. 2013 leitet das Gericht aus Art. 87d Abs. 2 GG die Bundeskompetenz auch für Rückübertragungsregelungen ab, ohne dass es eines Einvernehmens der Länder oder eines Zustimmungserfordernisses des Bundesrates bedarf; die zuvor wiedergegebene Gegenauffassung, die Rückübertragung sei als actus contrarius zustimmungspflichtig, weist es damit zurück [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. 2020 lässt der Bayerische Verfassungsgerichtshof bei gesetzlicher Vorzeichnung von Inhalt, Zweck und Ausmaß sowie Publikation eine Rückübertragung durch Verwaltungsabkommen genügen [VerfGH Bayern, 28.08.2020 – Vf. 10-VIII-19, Vf. 12-VII-19]; ob dies neben der vom Bundesverfassungsgericht angenommenen Gesetzeskompetenz steht, bleibt mangels ausdrücklicher gegenteiliger Aussage offen.

3 Eine zweite Linie betrifft die Organisationsform: 2011 erachtet das Bundesarbeitsgericht die seit 1992 mögliche privatrechtliche Organisationsform als mit Art. 87d Abs. 1 GG vereinbar; eine mit der Flugsicherung beauftragte GmbH ist kein Teil des öffentlichen Dienstes [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. 2024 bestätigt das Hessische Landesarbeitsgericht, dass eine ausschließlich vom Bund gehaltene Privatrechtsgesellschaft als Beliehene Teil der Luftverkehrsverwaltung ist, ihr aber keine eigene Rechtsetzungsbefugnis, etwa für eine Höchstaltersgrenze, zusteht [LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23].

4 Die Sperrwirkung der Bundesverwaltung wird 2016 vom Verwaltungsgericht Trier dahin gefasst, dass ohne tatsächliche Übertragung nach Art. 87d Abs. 2 GG die Zuständigkeit bei der Bundesbehörde verbleibt und ihr ein Alleinentscheidungsrecht gegenüber anderen Behörden zusteht [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. 2019 begrenzt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Auftragsverwaltung auf den regional begrenzten zivilen Luftverkehr; der militärische Luftverkehr bleibt ein beim Bund verbliebener Aufgabenbereich [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. 2023 bestätigt das Bundesverwaltungsgericht die Sperrwirkung und erklärt eine landesrechtliche Naturschutzgebietsverordnung, soweit sie bemannte Luftfahrzeuge betrifft, für unwirksam [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22].

III. Systematische Stellung

5 Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG steht in engem Zusammenhang mit den Gesetzgebungskompetenzen des Bundes; die Sperrwirkung führt dazu, dass originär und unmittelbar den Luftverkehr betreffende Regelungen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach den Art. 71 und 73 GG unterliegen [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Für die Kompetenz zu Rückübertragungsregelungen genügt bereits Art. 87d Abs. 2 GG; ob daneben Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG trägt, kann offenbleiben [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05].

6 Zur Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 87d Abs. 2 GG werden bloße Vollzugslasten abgegrenzt: Eine quantitative Vermehrung von Aufgaben berührt die Zustimmungsbedürftigkeit nicht, wie es auch zu Art. 84 Abs. 1 GG a.F. angenommen worden ist [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Im einfachen Recht wird die Norm insbesondere mit dem Luftverkehrsgesetz verbunden: § 31 Abs. 2 LuftVG überträgt die Aufgabe nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG nicht auf die Länder, so dass die Zuständigkeit beim Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung verbleibt [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]; die Zustimmung nach § 14 Abs. 1 LuftVG wird als Auftragsverwaltung nach Art. 87d Abs. 2 GG wahrgenommen, erfasst aber nicht den beim Bund verbliebenen militärischen Luftverkehr [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. Die Rückübertragungsregelung in § 16 Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG ist mit Art. 87d Abs. 2 GG vereinbar [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05].

7 Von der Grundrechtsprüfung wird Art. 87d Abs. 2 GG abgegrenzt: Die Nichtigkeit des Luftsicherheitsgesetzes wurde nicht unmittelbar auf diese Norm, sondern auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 87a Abs. 2, Art. 35 Abs. 2 und 3 sowie Art. 1 Abs. 1 GG gestützt [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Für Beliehene ergeben sich Grenzen aus Art. 33 Abs. 2 GG und beamtenrechtlichen Grundsätzen, nicht aus Art. 87d Abs. 1 GG selbst [LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23]. Der aus Art. 87d Abs. 2 GG entwickelte Maßstab der gesetzlichen Vorzeichnung und Publikation wird vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof auf § 2 Abs. 1 und 3 BPolG übertragen [VerfGH Bayern, 28.08.2020 – Vf. 10-VIII-19, Vf. 12-VII-19].

Luftverkehrsverwaltung

9 Luftverkehrsverwaltung ist nach Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich in bundeseigener Verwaltung zu führen [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Daraus ergibt sich eine Sperrwirkung des Bundes für Regelungen, die originär und unmittelbar den Luftverkehr betreffen [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Die Luftverkehrsverwaltung einschließlich der Flugsicherung darf auch in privatrechtlicher Organisationsform geführt werden; die Aufgabe der Flugsicherung kann in mittelbarer Bundesverwaltung Dritten zur selbständigen hoheitlichen Wahrnehmung unter der Fach- und Rechtsaufsicht des Bundes übertragen werden [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Eine ausschließlich vom Bund gehaltene juristische Person des Privatrechts ist Teil dieser Bundesverwaltung [LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23]. Nach Art. 87d Abs. 2 GG können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden; die als Auftragsverwaltung übertragene Luftverkehrsverwaltung erfasst den militärischen Luftverkehr nicht, weil dieser ein unverändert beim Bund verbliebener, eigenständig wahrgenommener Aufgabenbereich bleibt [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19].

geführt

10 Die Formulierung „wird in Bundesverwaltung geführt“ bedeutet, dass die Luftverkehrsverwaltung in bundeseigener Verwaltung wahrgenommen wird [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Über die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Organisationsform der Hauptverwaltung entscheidet der Bundesgesetzgeber [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Solange keine Übertragung auf die Länder erfolgt ist, verbleibt die Zuständigkeit bei der Bundesbehörde, der ein Alleinentscheidungsrecht zusteht [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR].

Aufgaben

11 Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung sind diejenigen Verwaltungszuständigkeiten, die nach Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich dem Bund zugewiesen sind [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Nach Art. 87d Abs. 2 GG können solche Aufgaben durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden; maßgeblich ist allein die Übertragung neuer Aufgaben, nicht jede mittelbare Einwirkung auf die Tätigkeit von Landesbehörden [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Zu den Aufgaben gehört auch die Flugsicherung, die in mittelbarer Bundesverwaltung Dritten zur selbständigen hoheitlichen Wahrnehmung unter der Fach- und Rechtsaufsicht des Bundes übertragen werden kann [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Der militärische Luftverkehr ist kein dem Land übertragener Aufgabenbereich [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19].

ausländische

12 Der Begriff „ausländische“ Flugsicherungsorganisationen knüpft an die einfachgesetzliche Unterscheidung zwischen Deutschen und Ausländern an: Ausländer ist jeder, der nicht Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG ist [BSG, 30.01.2013 – B 4 AS 37/12 R]. Die Norm wird im Rahmen der Frage herangezogen, welche Personen Teil des Volkes im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG sind, wobei EU-Ausländer nach Art. 71 Abs. 3 LV und Art. 28 Abs. 3 Satz 3 GG nicht Teil dieses Volkes sind [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].

Recht

13 „Recht der Europäischen Gemeinschaft“ bezeichnet die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaft bzw. Union, nach deren Maßgabe ausländische Flugsicherungsorganisationen zugelassen sein müssen. Die Norm verlangt eine Zulassung nach dieser Rechtsordnung; sie begründet keine subjektiven Rechte einzelner Organisationen [BVerfG, 18.07.2018 – 1 BvR 1675/16, 1 BvR 745/17, 1 BvR 836/17, 1 BvR 981/17]. Im Übrigen betrifft der Begriff hier die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaft, nicht subjektive Rechte im Sinne des § 90 Abs. 1 BVerfGG [BVerfG, 15.08.2014 – 2 BvR 969/14].

Europäischen

14 „Europäischen“ bezieht sich auf die Europäische Gemeinschaft bzw. die Europäische Union als Rechtsordnung, deren Zulassungsvoraussetzungen für ausländische Flugsicherungsorganisationen maßgeblich sind [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Der Begriff entspricht dem der Europäischen Union in Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG, wonach die Einreise aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union den Schutzbereich des Asylgrundrechts einschränkt [OVG Berlin-Brandenburg, 23.05.2024 – 41 L 353/24 A].

Gemeinschaft

15 „Gemeinschaft“ steht für die Europäische Gemeinschaft bzw. die Europäische Union, deren Recht die Zulassung ausländischer Flugsicherungsorganisationen regelt [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Die verfassungsrechtliche Mitwirkung an der Europäischen Währungsunion ist durch Art. 23 GG und Art. 88 Satz 2 GG gestattet, wobei die Europäische Zentralbank unabhängig sein muss und dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität verpflichtet ist [BVerfG, 31.03.1998 – 2 BvR 1877/97]. Grundsätzlich ist die Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person im Grundgesetz angelegt; personenbezogene Information ist ein Abbild sozialer Realität, die nicht ausschließlich dem Betroffenen allein zugeordnet werden kann [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83].

Bundesgesetz

16 Für die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Auftragsverwaltung verlangt Art. 87d Abs. 2 GG ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Das Bundesgesetz entscheidet zugleich über die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Organisationsform der Hauptverwaltung [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Die Zustimmungsbedürftigkeit folgt unmittelbar aus der Übertragung neuer Aufgaben, nicht aus jeder gesetzlichen Regelung mit Bezug zur Luftverkehrsverwaltung [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07].

Zustimmung

17 Die Zustimmung des Bundesrates ist nach Art. 87d Abs. 2 GG erforderlich für ein Bundesgesetz, das den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung als Auftragsverwaltung überträgt [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Sie ist nicht erforderlich für bloße Rückübertragungsregelungen des Bundesgesetzgebers [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Auch für die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben im Auftrag des Bundes nach § 14 Abs. 1 LuftVG ist die Zustimmung des Bundesrates konstitutiv für die Übertragung [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19].

Bundesrates

18 Der Bundesrat ist das Zustimmungsorgan, dessen Mitwirkung Art. 87d Abs. 2 GG für die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Auftragsverwaltung voraussetzt [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Fehlt die Zustimmung, bleibt es bei der Bundesverwaltung und damit bei der materiell-rechtlichen Verantwortung der Bundesbehörde [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Die Beteiligung des Bundesrates sichert die Wahrung der Länderinteressen bei der Aufgabenübertragung [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05].

bedarf

19 „bedarf“ bezeichnet die zwingende Voraussetzung der Zustimmung des Bundesrates für ein Bundesgesetz nach Art. 87d Abs. 2 GG [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Ohne diese Zustimmung kann eine Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Auftragsverwaltung nicht wirksam erfolgen [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Die Formulierung bringt kein eigenständiges formelles Erfordernis über die gesetzliche Regelung hinaus zum Ausdruck [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR].

Auftragsverwaltung

20 Auftragsverwaltung bedeutet, dass die Länder Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung nur im Auftrag des Bundes wahrnehmen [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. Der Bundesgesetzgeber stellt es anheim, ob und in welchem Umfang den Ländern solche Aufgaben übertragen werden; er ermöglicht in gleicher Weise die Rückübertragung an den Bund, ohne dass es hierfür einer gesetzlichen Regelung bedarf [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Der militärische Luftverkehr bleibt auch bei einer Übertragung anderer Aufgaben ein unverändert beim Bund verbliebener Aufgabenbereich [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. Die bundesaufsichtlichen Befugnisse aus Art. 84 Abs. 3 und 4 GG setzen voraus, dass die Landesbehörde bei der Ausführung von Bundesrecht im Bereich der Auftragsverwaltung tätig wird [OVG Schleswig-Holstein, 06.12.2016 – 1 LB 11/15].

21 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: wahrgenommen, zugelassen, Bundesverwaltung, Flugsicherung, Ländern; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: Flugsicherungsorganisationen.

I. Tatbestand

23 Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG weist die Luftverkehrsverwaltung grundsätzlich der Bundesverwaltung zu [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR; BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Die Vorschrift schließt die Entscheidung über die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Organisationsform durch Bundesgesetz ein; danach kann die Luftverkehrsverwaltung einschließlich der Flugsicherung in privatrechtlicher Organisationsform geführt und die Aufgabe der Flugsicherung in mittelbarer Bundesverwaltung Dritten zur selbständigen hoheitlichen Wahrnehmung unter der Fach- und Rechtsaufsicht des Bundes übertragen werden [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Eine ausschließlich vom Bund gehaltene juristische Person des Privatrechts ist in diese Bundesverwaltung einbezogen und handelt als Beliehene, soweit ihr hoheitliche Flugsicherungsaufgaben übertragen sind [LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23]. Das Nähere zur Ausgestaltung, insbesondere zur Organisationsform, regelt nach Art. 87d Abs. 1 Satz 3 GG ein Bundesgesetz [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Zu Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG, der die Wahrnehmung von Flugsicherungsaufgaben durch nach EU-Recht zugelassene ausländische Flugsicherungsorganisationen betrifft, enthält das herangezogene Material keine Aussage.

II. Rechtsfolgen

24 Aus der Zuweisung der Luftverkehrsverwaltung zur Bundesverwaltung folgt eine grundsätzliche Sperrwirkung des Bundes für Regelungen, die originär und unmittelbar den Luftverkehr betreffen; solche Regelungen unterliegen der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Maßgabe der Art. 71 und 73 GG [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. So ist eine landesrechtliche Naturschutzgebietsverordnung, soweit sie bemannte Luftfahrzeuge betrifft, insgesamt unwirksam [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Solange keine Übertragung auf die Länder nach Art. 87d Abs. 2 GG erfolgt ist, verbleibt die Zuständigkeit bei der Bundesbehörde, der ein Alleinentscheidungsrecht gegenüber anderen Behörden zusteht; so ist für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung zuständig [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Die mit der Flugsicherung beauftragte GmbH ist kein Teil des öffentlichen Dienstes; sie kann Altersversorgungszusagen treffen, die nicht zu einer Minderung von Versorgungsansprüchen aus öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen, etwa der Soldatenpension nach § 55a Abs. 1 Nr. 2 SVG, führen [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10]. Eine Rechtsetzungsbefugnis, etwa zur Festsetzung einer Höchstaltersgrenze für die Einstellung von Fluglotsen, folgt aus der Einbeziehung in die Bundesverwaltung nicht; hierfür fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage [LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23].

III. Verfahren und Zuständigkeit

25 Die Zuordnung der Luftverkehrsverwaltung zur Bundesverwaltung begründet die verwaltungsbehördliche Zuständigkeit der Bundesbehörde, solange keine Übertragung auf die Länder nach Art. 87d Abs. 2 GG erfolgt ist; diese Kompetenz kann eine durchsetzbare Rechtsposition im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO begründen, so für die Zuständigkeit des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Verfassungsprozessual verlangt das Bundesverfassungsgericht für eine auf Art. 87d Abs. 2 GG gestützte Rüge der Zustimmungsbedürftigkeit, dass die Beschwerde darlegt, welche Vorschriften mit zustimmungsauslösendem Inhalt konkret geändert worden sein sollen; die bloße Behauptung, das Gesetz habe zustimmungspflichtige Regelungen geändert, genügt nicht [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Für Art. 87d Abs. 1 GG selbst enthält das herangezogene Material keine besonderen verfahrensrechtlichen Aussagen.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

26 Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG steht in enger Verbindung mit der Gesetzgebungskompetenz des Bundes: Er begründet eine grundsätzliche Sperrwirkung für landesrechtliche Regelungen, die originär und unmittelbar den Luftverkehr betreffen, und verweist insoweit auf die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz nach Art. 71 und 73 GG, deren Ausfüllung durch das Luftverkehrsgesetz erfolgt [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Gegenüber Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG genügt ein naturschutzrechtlicher Zweck nicht, um eine Regelung dem Landesrecht zuzuordnen, wenn sie sachlich den Luftverkehr betrifft [BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22]. Im Verhältnis zu Art. 87d Abs. 2 GG stellt Abs. 1 Satz 1 die Regelzuweisung an den Bund dar; eine Übertragung auf die Länder als Auftragsverwaltung ist nur durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz möglich, und ohne solche Übertragung bleibt die Bundesbehörde zuständig [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Art. 87d Abs. 2 GG begründet zugleich die Bundeskompetenz für Rückübertragungsregelungen, ohne dass ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates besteht; dies wurde für § 16 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 und 3 LuftSiG für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05].

V. Streitstand und offene Fragen

27 Ein Widerspruch zwischen den Entscheidungen zu Art. 87d Abs. 1 GG besteht nicht [BAG, 15.11.2011 – 3 AZR 113/10; VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR; BVerwG, 26.01.2023 – 7 CN 1/22; LAG Hessen, 25.06.2024 – 15 Sa 506/23]. Offen bleibt die Reichweite der Zuständigkeit des Bundes aus Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG: Die Auffassung, die bundeseigene Luftverkehrsverwaltung schließe die Zuständigkeit ein, für die Sicherheit im Luftverkehr durch bundeseigene Organe zu sorgen, ist in [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05] lediglich als im Verfahren vertretene Auffassung des Deutschen Bundestages wiedergegeben, ohne dass das Bundesverfassungsgericht hierzu eine Entscheidung getroffen hätte, weil die Verfassungsbeschwerde unzulässig war. Zu Art. 87d Abs. 1 Satz 2 GG (ausländische Flugsicherungsorganisationen nach EU-Recht) enthält das herangezogene Material keine Aussage.

I. Tatbestand

29 Art. 87d Abs. 2 GG erlaubt die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Auftragsverwaltung nur durch ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Die Norm stellt es dem Bundesgesetzgeber anheim, ob und in welchem Umfang er den Ländern solche Aufgaben überträgt [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Maßgeblich für die Zustimmungsbedürftigkeit ist die Übertragung neuer Aufgaben; eine bloße quantitative Vermehrung der Tätigkeiten der Landesbehörden ist keine Übertragung [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Die Zustimmungsbedürftigkeit kann auch ein Änderungsgesetz erfassen, das bereits vorhandene zustimmungspflichtige Übertragungsregelungen ändert; sie bezieht sich dann auf das Gesetz insgesamt, wenn es zustimmungspflichtige Teile enthält oder enthalten hat [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Art. 87d Abs. 2 GG begründet zugleich die Bundesgesetzgebungskompetenz für etwaige Rückübertragungsregelungen [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Ohne eine wirksame Übertragung verbleibt die Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG beim Bund [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Die als Auftragsverwaltung übertragene Luftverkehrsverwaltung erfasst nur die nach dem Regelungszweck übertragenen Bereiche; der militärische Luftverkehr bleibt ein beim Bund verbliebener eigenständig wahrgenommener Aufgabenbereich [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19].

II. Rechtsfolgen

30 Die Länder nehmen die übertragenen Aufgaben nur im Auftrag des Bundes wahr [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. Der Bund kann übertragene Aufgaben durch einseitige Entscheidung wieder an sich ziehen, ohne an ein Einvernehmen der Länder gebunden zu sein [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Für die Rückübertragung ist keine gesetzliche Regelung erforderlich, soweit Inhalt, Zweck und Ausmaß der Übertragung im Gesetz vorgezeichnet sind und die im Verwaltungsweg getroffene Vereinbarung publiziert wird [VerfGH Bayern, 28.08.2020 – Vf. 10-VIII-19, Vf. 12-VII-19]. Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates für die Rückübertragung folgt aus Art. 87d Abs. 2 GG nicht [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]; auch die bloße Regelung der Aufgabenwahrnehmung durch eine „Luftsicherheitsbehörde“ ohne organisatorische Vorgaben begründet keine Zustimmungsbedürftigkeit [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Solange keine Übertragung erfolgt ist, verbleibt die Zuständigkeit bei der Bundesbehörde, der ein Alleinentscheidungsrecht gegenüber anderen Behörden zusteht; so war das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG zuständig [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR].

III. Verfahren und Zuständigkeit

31 Die Übertragung selbst erfordert ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05; BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07; BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes folgt unmittelbar aus Art. 87d Abs. 2 GG, sodass die Frage einer Kompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG offenbleiben kann [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Eine Rückübertragung kann durch Verwaltungsabkommen erfolgen, wenn die gesetzliche Vorzeichnung und die Publikation gegeben sind; dies wurde für § 2 Abs. 1, 3 BPolG als verfassungskonform beurteilt [VerfGH Bayern, 28.08.2020 – Vf. 10-VIII-19, Vf. 12-VII-19]. Einer Zustimmung des Bundesrates bedarf die Rückübertragung nicht [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Die bloße gesetzliche Möglichkeit der Übertragung genügt nicht; es bedarf eines tatsächlichen gesetzgeberischen Gebrauchmachens für die konkrete Aufgabe [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR]. Für eine Verfassungsbeschwerde, die die Zustimmungsbedürftigkeit auf Art. 87d Abs. 2 GG stützt, gelten besondere Begründungsanforderungen: Es muss dargelegt werden, welche Vorschriften mit zustimmungsauslösendem Inhalt konkret geändert worden sein sollen; eine dahingehende Rüge gegen das Luftsicherheitsgesetz wurde als unzulässig verworfen [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

32 Zu Art. 87d Abs. 1 GG: Er enthält die Regelzuweisung der Luftverkehrsverwaltung an den Bund; Art. 87d Abs. 2 GG ist eine Ausnahme, die nur bei gesetzlicher Übertragung greift [VG Trier, 18.01.2016 – 6 K 1669/15.TR; OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. Der Bundestag beruft sich darauf, dass die bundeseigene Luftverkehrsverwaltung die Zuständigkeit einschließe, für die Sicherheit im Luftverkehr durch bundeseigene Organe zu sorgen [BVerfG, 15.02.2006 – 1 BvR 357/05]. Zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG: Die Gesetzgebungskompetenz für Übertragungs- und Rückübertragungsregelungen kann unmittelbar aus Art. 87d Abs. 2 GG hergeleitet werden, sodass eine Kompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG nicht entschieden werden muss [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Zu Art. 84 Abs. 1 GG a.F.: Die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 87d Abs. 2 GG schützt nicht vor Vollzugslasten als solchen oder vor bloßer quantitativer Vermehrung der Tätigkeiten; insoweit knüpft die Rechtsprechung an die Grundsätze zu Art. 84 Abs. 1 GG a.F. an [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Zum Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens: Der Bund verstößt nicht allein durch die Inanspruchnahme einer ihm eingeräumten Kompetenz gegen diesen Grundsatz; die Inanspruchnahme müsste missbräuchlich sein oder prozeduralen Anforderungen widersprechen [BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Die Reichweite der Auftragsverwaltung wird durch den Regelungszweck der Übertragung begrenzt; der militärische Luftverkehr ist ein eigenständiger, beim Bund verbliebener Aufgabenbereich und fällt nicht unter die Auftragsverwaltung der Länder [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19; unter Bezugnahme auf BVerwG, Urt. v. 29.1.1991 – 4 C 51/89 –, juris, Rn. 172, 174]. Der Maßstab zur Rückübertragung durch Verwaltungsabkommen wurde auch auf § 2 Abs. 1, 3 BPolG übertragen [VerfGH Bayern, 28.08.2020 – Vf. 10-VIII-19, Vf. 12-VII-19].

V. Streitstand und offene Fragen

33 Der Streit um die Zustimmungsbedürftigkeit der Rückübertragung wurde durch das Bundesverfassungsgericht geklärt: Art. 87d Abs. 2 GG verlangt die Zustimmung des Bundesrates nur für die Übertragung von Aufgaben auf die Länder, nicht für die Rückübertragung; eine Gegenauffassung, die auch die Rückübertragung als zustimmungspflichtigen actus contrarius ansah, wurde abgelehnt [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07; BVerfG, 20.03.2013 – 2 BvF 1/05]. Ebenso wurde die Frage, ob eine Rückübertragung zwingend durch Gesetz erfolgen muss, dahin entschieden, dass auch eine verwaltungswegige Rückübertragung genügt, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß gesetzlich vorgezeichnet und die Vereinbarung publiziert ist [VerfGH Bayern, 28.08.2020 – Vf. 10-VIII-19, Vf. 12-VII-19]. Offene Fragen zum Anwendungsbereich der Auftragsverwaltung im Hinblick auf den militärischen Luftverkehr werden nicht ausgetragen; die Rechtsprechung geht von einem eigenständigen, beim Bund verbliebenen Aufgabenbereich aus [OVG Niedersachsen, 13.11.2019 – 12 LB 123/19]. Das herangezogene Material enthält im Übrigen keine Aussage zu weiteren Streitfragen.