Art. 91a GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 91a GG regelt die Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder auf den Gebieten der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes und ist als Kompetenz- und Aufgabenverteilungsnorm zwischen Bund und Ländern zu verstehen [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Das primäre Ziel der Gemeinschaftsaufgaben ist die dauerhafte Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft strukturschwacher Gebiete zur Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse und Arbeitsplätze [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Als Eingriffsschwelle genügt nach Art. 91a Abs. 1 GG die Verbesserung der Lebensverhältnisse; der Verfassunggeber hat diese Voraussetzung bewusst anders gefasst als die des Art. 72 Abs. 2 GG, der die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse verlangt [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Die Durchführung von Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgabe setzt das Bestehen eines Gestaltungs- und Planungsspielraums von Bund und Ländern voraus; wo dieser Spielraum fehlt, ist die Norm nicht anwendbar [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Die Verwaltungskompetenz liegt bei den Ländern, die die geförderte Maßnahme und den Zuwendungsempfänger bestimmen [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 2002–2006: Das Bundesverfassungsgericht arbeitete zunächst die systematische Bedeutung des Art. 91a Abs. 1 GG als Kontrastnorm zu Art. 72 Abs. 2 GG heraus: Der bloße Verbesserungsmaßstab des Art. 91a Abs. 1 GG ist die niedrigere Schwelle, die in Art. 72 Abs. 2 GG gerade nicht gilt; die unterschiedliche Wortwahl ist ein bewusstes Regelungsgefälle [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Diese Linie wurde 2006 um die Abgrenzung zu Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG ergänzt: Art. 91a GG stellt für den Rückgriff des Bundes gegen ein Land wegen Anlastungen der Kommission keine verdrängende Spezialregelung dar; gemeinschaftsrechtlich veranlasste Maßnahmen, die dem Grunde und der Höhe nach bestimmte oder bestimmbare Leistungsansprüche gewähren, sind nicht als Gemeinschaftsaufgabe durchführbar, weil es an einem Gestaltungs- und Planungsspielraum fehlt [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Angewandt wurde dies auf den Rückgriff des Bundes wegen der Nichtanerkennung von Marktordnungsausgaben durch den EAGFL, Abteilung Garantie [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

3 2010–2023: Die nachfolgende Rechtsprechung konsolidierte die Anwendung des Art. 91a Abs. 2 GG als Kompetenzgrundlage für das Ausführungsgesetz zur Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“. Das Verwaltungsgericht Magdeburg behandelte das auf dieser Grundlage erlassene GRW-Gesetz als nur bedingt aussagekräftig für die Frage, ob gewährte Zuwendungen einem vereinbarten Entgelt entgegenstehen; die ausgereichten Mittel wirken aus Sicht eines Dritten wie allgemeine gemeindliche Deckungsmittel für Investitionsvorhaben, so bei Zuwendungen des Landes Sachsen-Anhalt in den Jahren 1990 und 1991, die nicht für die konkrete Herstellung bestimmter Abwasseranlagen gewährt wurden [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09]. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigte diese Linie im Jahr 2023 für die Rechtsgrundlage der Förderung als solche: Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit dem GRWG trägt die Gewährung von Mitteln zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur; die Verwaltungskompetenz liegt gemäß § 6 Abs. 1 GRWG bei den Ländern, die auch den Zuwendungsempfänger bestimmen, so bei der Förderung der Verlängerung einer Bahnverbindung, bei der die Fördermittel dem Bezirk Spandau von Berlin zugewandt wurden [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

III. Systematische Stellung

4 Art. 91a Abs. 1 GG steht in einem bewussten systematischen Gegensatz zu Art. 72 Abs. 2 GG: Während jener die Verbesserung der Lebensverhältnisse als ausreichenden Anknüpfungspunkt für eine Bundesmitwirkung genügen lässt, erlaubt Art. 72 Abs. 2 GG ein Eingreifen des Bundesgesetzgebers nicht schon wegen irgendwelcher Verbesserungen, die immer möglich und wünschenswert sind; der Wortlautvergleich begründet die erhebliche, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigende Auseinanderentwicklung als Schwelle des Art. 72 Abs. 2 GG [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Gegenüber Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG ist Art. 91a GG keine verdrängende Spezialregelung; der Rückgriff des Bundes gegen ein Land wegen Anlastungen der Kommission richtet sich nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG, auch wenn die Maßnahmen begrifflich unter die Verbesserung der Agrarstruktur fallen [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Innerhalb des Art. 91a GG bildet Abs. 2 die Kompetenzgrundlage, auf der der Bundesgesetzgeber die Gemeinschaftsaufgaben näher bestimmt; das betrifft insbesondere das GRW-Gesetz beziehungsweise GRWG, dessen § 4 Abs. 1 die Mittelbereitstellung über Rahmenpläne regelt und dessen § 6 Abs. 1 die Verwaltungskompetenz den Ländern zuweist [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09; OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Das Material enthält zur Frage, inwieweit Art. 91a Abs. 4 GG im Verhältnis zu Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG als lex specialis zu verstehen ist, die Aussage des Bundesverfassungsgerichts, dass diese Auffassung nicht getragen wird [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

Bund

6 Bund ist in Art. 91a GG der Mitwirkende bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder; die Aufgaben selbst bleiben Länderaufgaben, und die Verwaltungskompetenz liegt bei den Ländern, die auch die geförderte Maßnahme und den Zuwendungsempfänger bestimmen [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Der Bund trägt in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1 die Hälfte der Ausgaben in jedem Land, in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 2 mindestens die Hälfte [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

wirkt

7 Wirken meint die Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder; Art. 91a Abs. 1 GG wird insoweit als Kompetenz- und Aufgabenverteilungsnorm verstanden, bei der die förderfähigen Maßnahmen und deren Voraussetzungen gemäß Art. 91a Abs. 2 GG durch Bundesgesetz in einem Koordinierungsrahmen von Bund und Ländern näher festgelegt werden [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

Erfüllung

8 Erfüllung bezieht sich auf die Aufgaben der Länder, bei denen der Bund mitwirkt; Art. 91a Abs. 1 GG gestattet die Mitwirkung des Bundes bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder bereits dann, wenn diese Mitwirkung zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Die Erfüllung selbst verbleibt bei den Ländern, während der Bund nur mitwirkt und nicht die Aufgabe übernimmt [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

Aufgaben

9 Aufgaben sind die Länderaufgaben, bei deren Erfüllung der Bund nach Art. 91a Abs. 1 GG mitwirkt [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Art. 91a GG ist seinem Regelungsgehalt nach auf Aufgaben zugeschnitten, die Bund und Länder gemeinsam planend und gestaltend wahrnehmen; wo dieser Spielraum fehlt, ist die Norm nicht anwendbar [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Die konkreten förderfähigen Maßnahmen werden gemäß Art. 91a Abs. 2 GG durch Bundesgesetz in einem Koordinierungsrahmen festgelegt [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

Länder

10 Länder sind die Aufgabenträger, deren Aufgaben nach Art. 91a Abs. 1 GG Gegenstand der Mitwirkung des Bundes sind [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Bei den Gemeinschaftsaufgaben liegt die Verwaltungskompetenz bei den Ländern, die auch die geförderte Maßnahme und den Zuwendungsempfänger bestimmen [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Art. 91a GG setzt voraus, dass Bund und Länder die Aufgaben gemeinsam planend und gestaltend wahrnehmen [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

Verbesserung

11 Verbesserung meint in Art. 91a Abs. 1 GG die Verbesserung der Lebensverhältnisse; der Verfassungsgeber hat diese Voraussetzung bewusst anders gefasst als die des Art. 72 Abs. 2 GG (Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]). Für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist primäres Ziel die dauerhafte Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft der strukturschwachen Gebiete [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

Lebensverhältnisse

12 Lebensverhältnisse sind der Bezugspunkt der Verbesserung, an die Art. 91a Abs. 1 GG die Mitwirkung des Bundes knüpft; der Verfassungsgeber hat diese Voraussetzung bewusst anders gefasst als die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Art. 72 Abs. 2 GG [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Ziel der Gemeinschaftsaufgaben ist die Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse und Arbeitsplätze [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

erforderlich

13 Erforderlich ist die Mitwirkung des Bundes, wenn sie zur Verbesserung der Lebensverhältnisse notwendig ist [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Investive Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur kann etwa dann erfolgen, wenn sie unmittelbar für die Entwicklung der regionalen Wirtschaft erforderlich ist, wie etwa die Verbesserung des Verkehrsnetzes [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

Gemeinschaftsaufgaben

14 Gemeinschaftsaufgaben sind die in Art. 91a Abs. 1 GG genannten Bereiche, in denen der Bund bei der Erfüllung von Länderaufgaben mitwirkt; ihr primäres Ziel ist die dauerhafte Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft der strukturschwachen Gebiete zur Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse und Arbeitsplätze [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Die Durchführung von Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgabe setzt das Bestehen eines Gestaltungsspielraums voraus [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Art. 91a Abs. 2 GG ist die Kompetenzgrundlage, auf der der Bundesgesetzgeber das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe erlassen hat [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09].

regionalen

15 Regional bezieht sich auf die Wirtschaftsstruktur; die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur zielt auf die dauerhafte Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft der strukturschwachen Gebiete [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

Agrarstruktur

16 Agrarstruktur ist ein Bereich der Gemeinschaftsaufgaben; gemeinschaftsrechtlich veranlasste Maßnahmen, die sich unter den Begriff „Verbesserung der Agrarstruktur“ fassen lassen, fallen nur dann unter das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“, wenn die Höhe einer Leistung nicht bereits durch eine Verordnung oder Richtlinie festgelegt worden ist [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

17 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: folgenden, bedeutsam, Gebieten, Mitwirkung, Wirtschaftsstruktur, Küstenschutzes.

I. Tatbestand

19 Art. 91a Abs. 1 GG setzt voraus, dass die Mitwirkung des Bundes „zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“; diese Schwelle ist niedriger als die des Art. 72 Abs. 2 GG („Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“) [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Die Durchführung einer Maßnahme als Gemeinschaftsaufgabe setzt zudem einen Gestaltungs- und Planungsspielraum von Bund und Ländern voraus; fehlt dieser, weil eine Leistung dem Grunde und der Höhe nach durch Gemeinschaftsrecht bestimmt oder bestimmbar ist, ist die Norm nicht anwendbar [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur zählt zu den Gemeinschaftsaufgaben; ihr primäres Ziel ist die dauerhafte Stärkung der regionalen Wirtschaftskraft strukturschwacher Gebiete zur Schaffung einheitlicher Lebensverhältnisse und Arbeitsplätze [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16].

II. Rechtsfolgen

20 Liegen die Voraussetzungen des Art. 91a Abs. 1 GG vor, wirkt der Bund bei der Erfüllung der Aufgaben der Länder mit [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist Rechtsgrundlage für die Gewährung von Mitteln Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit dem GRWG; die Verwaltungskompetenz liegt bei den Ländern, die auch die geförderte Maßnahme und den Zuwendungsempfänger bestimmen [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Ein Rückgriff des Bundes gegen ein Land wegen Anlastungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften ist keine Rechtsfolge des Art. 91a GG, sondern richtet sich nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

III. Verfahren und Zuständigkeit

21 Die Verwaltungskompetenz für die Gemeinschaftsaufgaben liegt bei den Ländern; sie sind zuständig für die Vorbereitung der Planung, die Durchführung der Maßnahmen in Form der Detailplanung, die eigenverantwortliche Erteilung der Bewilligungsbescheide, die Kontrolle und die Erstellung der Schlussabrechnung und damit auch für die Bestimmung der geförderten Maßnahme und des Zuwendungsempfängers [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Ein Rückgriff des Bundes gegen ein Land wegen Anlastungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften erfolgt nicht im Verfahren nach Art. 91a GG, sondern nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

22 Art. 91a Abs. 1 GG entfaltet seine Wirkung als Rechtsgrundlage für die Gewährung von Mitteln nur in Verbindung mit dem jeweiligen Ausführungsgesetz, für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur mit dem GRWG [OVG Berlin-Brandenburg, 28.02.2023 – 13 K 306/16]. Im Verhältnis zu Art. 72 Abs. 2 GG ist die Schwelle des Art. 91a Abs. 1 GG bewusst niedriger: Die Mitwirkung des Bundes ist bereits dann zulässig, wenn sie zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist, während Art. 72 Abs. 2 GG die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse voraussetzt und ein Eingreifen selbst dann nicht erlaubt, wenn lediglich eine Verbesserung in Rede steht [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Für den Rückgriff des Bundes gegen ein Land wegen Anlastungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften stellt Art. 91a GG keine verdrängende Spezialregelung gegenüber Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG dar; die in der Literatur vertretene Auffassung, Art. 91a Abs. 4 Satz 3 GG sei lex specialis, wird nicht geteilt [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04].

V. Streitstand und offene Fragen

23 Die herangezogenen Entscheidungen widersprechen einander nicht. Eine im Schrifttum vertretene Ansicht, Art. 91a Abs. 4 Satz 3 GG sei gegenüber Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 GG lex specialis, wird vom Bundesverfassungsgericht abgelehnt [BVerfG, 17.10.2006 – 2 BvG 1/04]. Im Übrigen enthält das Material keine Aussage zu offenen Fragen.

I. Tatbestand

25 Art. 91a Abs. 2 GG regelt, dass die Gemeinschaftsaufgaben sowie Einzelheiten der Koordinierung durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates näher bestimmt werden. Auf dieser Kompetenzgrundlage hat der Bundesgesetzgeber das GRW-Gesetz erlassen [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09].

II. Rechtsfolgen

26 Das auf der Grundlage von Art. 91a Abs. 2 GG erlassene GRW-Gesetz ist für die Frage, ob Dritten gewährte Zuwendungen dem vereinbarten Entgelt entgegenstehen, nur bedingt hilfreich. Die auf der Grundlage der Rahmenpläne nach § 4 Abs. 1 GRW-Gesetz zur Verfügung gestellten und vom Land nach Maßgabe des GRW-Gesetzes (§ 44 LHG) ausgereichten Mittel wirken aus der Sicht eines Dritten wie allgemeine gemeindliche Deckungsmittel für Investitionsvorhaben [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09]. Dies wurde für Zuwendungen angenommen, die Beigeladenen in den Jahren 1990 und 1991 auf der Grundlage des GRW-Gesetzes (Programmteil 1991) gewährt wurden und die nicht für die konkrete Herstellung der in Rede stehenden Abwasseranlagen, sondern als allgemeine Deckungsmittel gewährt wurden [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09].

III. Verfahren und Zuständigkeit

27 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

28 Das Gericht knüpft im Zusammenhang mit Art. 91a Abs. 2 GG an den Einigungsvertrag (Anlage I, Kapitel V, Sachgebiet A, Abschnitt III) sowie an § 4 Abs. 1 GRW-Gesetz und § 44 LHG an [VG Magdeburg, 17.03.2010 – 9 A 205/09]. Eine Abgrenzung zu anderen Normen wird in dem herangezogenen Material nicht vorgenommen.

V. Streitstand und offene Fragen

29 Das herangezogene Material enthält keinen Widerspruch zwischen verschiedenen Entscheidungen; offene Fragen werden nicht ersichtlich.