Art. 91c GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 91c GG trifft für die Kommunikation zwischen informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern eine spezielle Regelung, um einen effizienten, schnellen und sicheren Austausch von Daten ohne System- und Medienbrüche zu gewährleisten; die Norm ist auf diesen Gegenstand begrenzt [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Absatz 1 eröffnet Bund und Ländern ausdrücklich die Möglichkeit, bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenzuwirken, und geht damit von einer Bund-Länder-Zusammenarbeit im Bereich der Informationstechnik aus [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die informationstechnische Kommunikation ist danach nicht auf Bundesbehörden untereinander beschränkt, sondern umfasst zumindest auch die Kommunikation zwischen Bundes- und Landesbehörden [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Außerhalb des Bereichs der Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern sperrt Art. 91c GG eine Bundesgesetzgebungskompetenz nicht, wie das Bundesverfassungsgericht für die angegriffenen Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes zur Speicherung von Daten durch das Bundeskriminalamt in seiner Funktion als Zentralstelle entschieden hat [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Die Rechtsprechung zu Art. 91c GG ist bislang durch zwei Entscheidungen geprägt, die unterschiedliche Aspekte der Norm beleuchten.

3 Im Jahr 2024 begründete das Bundesverfassungsgericht die Linie zur begrenzten Reichweite der Norm: Art. 91c GG trifft lediglich für die Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern eine spezielle Regelung und enthält keine spezielle Regelung, die der Annahme einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die angegriffenen Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes entgegensteht; eine kompetenzrechtliche Sperrwirkung wurde verneint [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

4 Im Jahr 2025 zog das Verwaltungsgericht Köln Art. 91c Abs. 1 GG als verfassungsrechtlichen Beleg für eine bundesstaatlich übergreifende IT-Verknüpfung heran, wie sie in dem auf dieser Grundlage ergangenen Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder vorgesehen ist; die Norm diente dabei als Argument gegen die Annahme, von der Datenlieferungspflicht nach § 77a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 TKG a.F. sei ausschließlich die Behördenkommunikation von Bundesbehörden erfasst [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Eine ausdrückliche Bestätigung oder Verschiebung der bundesverfassungsgerichtlichen Linie ist darin nicht ersichtlich [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21].

III. Systematische Stellung

5 Art. 91c GG steht im Zusammenhang mit der bundesstaatlich übergreifenden IT-Verknüpfung und dient als verfassungsrechtliche Grundlage für das Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder, insbesondere durch ein Verbindungsnetz zwischen Bund und Ländern [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Im Verhältnis zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes wird die Norm abgegrenzt: Art. 91c Abs. 2 GG enthält keine spezielle Regelung, die der Annahme einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die angegriffenen Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes entgegensteht; die Norm ist auf den Gegenstand der Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern begrenzt und sperrt eine Bundesgesetzgebungskompetenz außerhalb dieses Bereichs nicht [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Als Auslegungsargument wirkt Art. 91c Abs. 1 GG auf einfachrechtliche Vorschriften ein: Er stützt die Einbeziehung wenigstens der Kommunikation zwischen Bundes- und Landesbehörden in die Datenlieferungspflicht hinsichtlich der für das Landesnetz M. genutzten Glasfaserkabel als Teil eines öffentlichen Versorgungsnetzes nach § 77a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 TKG a.F. [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21].

Bund

7 Der Bund ist Träger der in Art. 91c GG eröffneten Zusammenarbeit mit den Ländern im Bereich der Informationstechnik [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die Norm erfasst die Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern, um einen effizienten, schnellen und sicheren Datenaustausch ohne System- und Medienbrüche zu gewährleisten [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Juristische Personen des öffentlichen Rechts gehören zwar im weiteren Sinne zum „Bund“, sind jedoch rechtlich verselbständigte Rechtssubjekte mit selbständiger Wirtschaftsführung, deren Haushaltswirtschaft außerhalb des staatlichen Haushaltsplans abläuft; ihr Vermögen scheidet damit aus dem Bundesvermögen aus [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25].

Länder

8 Länder sind im Rahmen des Art. 91c Abs. 1 GG ausdrücklich zur Zusammenarbeit mit dem Bund bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme berufen [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die Norm geht von einer Bund-Länder-Zusammenarbeit im Bereich der Informationstechnik aus und stellt klar, dass die informationstechnische Kommunikation zumindest auch die Kommunikation zwischen Bundes- und Landesbehörden umfassen muss [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Juristische Personen des öffentlichen Rechts gehören zwar im weiteren Sinne zum „Land“, sind jedoch rechtlich verselbständigte Rechtssubjekte mit selbständiger Wirtschaftsführung, deren Haushaltswirtschaft außerhalb des staatlichen Haushaltsplans abläuft; ihr Vermögen scheidet damit aus dem Landesvermögen aus [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25].

Errichtung

9 Errichtung ist eine der drei Phasen, in denen Bund und Länder nach Art. 91c Abs. 1 GG bei informationstechnischen Systemen zusammenwirken können [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die Norm eröffnet die Zusammenarbeit ausdrücklich für Planung, Errichtung und Betrieb der für die Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die Verwaltungsvereinbarung über die Errichtung eines Polizei-IT-Fonds stellt eine Ausführung von Art. 91c Abs. 1 GG dar [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

Betrieb

10 Betrieb ist eine der drei Phasen, in denen Bund und Länder nach Art. 91c Abs. 1 GG bei informationstechnischen Systemen zusammenwirken können [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die Norm eröffnet die Zusammenarbeit ausdrücklich für Planung, Errichtung und Betrieb der für die Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21].

benötigten

11 Benötigt sind informationstechnische Systeme, die für die Aufgabenerfüllung von Bund und Ländern erforderlich sind [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Die Norm eröffnet Bund und Ländern ausdrücklich die Möglichkeit, bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenzuwirken [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21].

Systeme

12 Informationstechnische Systeme im Sinne des Art. 91c Abs. 1 GG sind die zur Aufgabenerfüllung von Bund und Ländern eingesetzten IT-Systeme, deren Planung, Errichtung und Betrieb Gegenstand der Zusammenarbeit sein können [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Art. 91c GG trifft für die Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern eine spezielle Regelung, um einen effizienten, schnellen und sicheren Austausch von Daten ohne System- und Medienbrüche zu gewährleisten [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

Grund

13 Der Begriff des Grundes hat in Art. 91c GG keine eigenständige juristische Bedeutung im Sinne eines Sach- oder Rechtsgrundes. Die für Art. 91c GG relevante Verwendung findet sich in der Wendung „auf Grund von Vereinbarungen“, die die vertragliche Basis der Festlegung von Standards und Sicherheitsanforderungen bezeichnet. Eine inhaltliche Bestimmung des Begriffs erfolgt in der Rechtsprechung zu dieser Norm nicht. Das Material zum Begriff stammt aus Art. 104 GG und betrifft den sachlichen Grund für polizeiliche Maßnahmen, nicht den Begriff in Art. 91c GG [BGH, 09.02.2017 – 3 StR 415/16].

Vereinbarungen

14 Vereinbarungen sind die vertraglichen Grundlagen, auf denen Bund und Länder nach Art. 91c Abs. 2 Satz 1 GG die für die Kommunikation zwischen ihren informationstechnischen Systemen notwendigen Standards und Sicherheitsanforderungen festlegen können. Die Verwaltungsvereinbarung über die Errichtung eines Polizei-IT-Fonds und über die Grundlagen der Zusammenarbeit bei der Modernisierung des polizeilichen Informationswesens von Bund und Ländern ist eine solche Vereinbarung zur Ausführung von Art. 91c Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 GG; ihre alleinigen Regelungsgegenstände sind die Einrichtung eines Polizei-IT-Fonds zur Finanzierung und die Entscheidungsstrukturen bei der Zusammenarbeit [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

Kommunikation

15 Kommunikation ist der Datenaustausch zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern, für den Art. 91c GG eine spezielle Regelung trifft, um einen effizienten, schnellen und sicheren Austausch von Daten ohne System- und Medienbrüche zu gewährleisten [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Die informationstechnische Kommunikation ist nicht auf Bundesbehörden untereinander beschränkt, sondern umfasst zumindest auch die Kommunikation zwischen Bundes- und Landesbehörden [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21].

notwendigen

16 Notwendig sind Standards und Sicherheitsanforderungen, die für die Kommunikation zwischen den informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern erforderlich sind [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Eine inhaltliche Bestimmung des Begriffs im Kontext des Art. 91c GG erfolgt in der Rechtsprechung zu dieser Norm nicht; das beigefügte Material zum Begriff stammt aus Art. 91e GG und betrifft die Beschränkung der Kostentragung des Bundes auf die „notwendigen“ Ausgaben [LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL].

festlegen

17 Das Festlegen von Standards und Sicherheitsanforderungen erfolgt durch Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern nach Art. 91c Abs. 2 Satz 1 GG [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Eine eigenständige inhaltliche Bestimmung des Begriffs in Art. 91c GG erfolgt in der Rechtsprechung zu dieser Norm nicht; das beigefügte Material stammt aus Art. 91e Abs. 3 GG und betrifft dort die Festlegung von Vollzugsmodalitäten [BVerwG, 26.02.2015 – 2 C 1/14].

Grundlagen

18 Grundlagen der Zusammenarbeit sind die in Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern niedergelegten wesentlichen Regelungen für die informationstechnische Zusammenarbeit [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Die Verwaltungsvereinbarung über die Errichtung eines Polizei-IT-Fonds und über die Grundlagen der Zusammenarbeit bei der Modernisierung des polizeilichen Informationswesens von Bund und Ländern regelt als solche Grundlagen die Einrichtung eines Polizei-IT-Fonds zur Finanzierung und die Entscheidungsstrukturen bei der Zusammenarbeit [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Die Norm wird als verfassungsrechtlicher Beleg für eine bundesstaatlich übergreifende IT-Verknüpfung herangezogen, wie sie in dem auf ihrer Grundlage ergangenen Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder vorgesehen ist [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21].

19 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: zusammenwirken, Standards, Planung, Aufgabenerfüllung, informationstechnischen; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: Sicherheitsanforderungen.

I. Tatbestand

21 Art. 91c Abs. 1 GG eröffnet Bund und Ländern ausdrücklich die Möglichkeit, bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenzuwirken; die Verfassungsnorm geht damit von einer Bund-Länder-Zusammenarbeit im Bereich der Informationstechnik aus [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Weitere tatbestandliche Einzelheiten werden in den herangezogenen Entscheidungen nicht erörtert.

II. Rechtsfolgen

22 Die Norm dient als verfassungsrechtlicher Maßstab für die Auslegung einfachrechtlicher Vorschriften über die informationstechnische Kommunikation zwischen Bundes- und Landesbehörden; so hat das Gericht aus Art. 91c Abs. 1 GG abgeleitet, dass die Datenlieferungspflicht nach § 77a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 TKG a.F. nicht auf die Kommunikation von Bundesbehörden untereinander beschränkt ist, sondern zumindest die Kommunikation zwischen Bundes- und Landesbehörden umfasst [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Darüber hinaus enthält das herangezogene Material keine Aussage zu den Rechtsfolgen der Norm.

III. Verfahren und Zuständigkeit

23 Das herangezogene Material enthält keine Aussage zu Verfahren und Zuständigkeit im Rahmen des Art. 91c Abs. 1 GG.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

24 Art. 91c Abs. 1 GG steht in einem engen Zusammenhang mit dem auf seiner Grundlage ergangenen Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder, dessen Regelungen zur Bund-Länder-Kommunikation die Auslegung einfachrechtlicher Vorschriften beeinflussen können, so bei der Auslegung von § 77a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 TKG a.F. [VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Im Verhältnis zu Gesetzgebungskompetenzen des Bundes stellt Art. 91c Abs. 2 GG keine Sperrwirkung für Bundeskompetenzen außerhalb seines begrenzten Regelungsbereichs der Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern dar [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

V. Streitstand und offene Fragen

25 Ein Widerspruch zwischen den herangezogenen Entscheidungen ist nicht ersichtlich; beide befassen sich mit unterschiedlichen Absätzen der Norm und bestätigen deren Bedeutung für die Bund-Länder-Zusammenarbeit im IT-Bereich [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19; VG Köln, 25.04.2025 – 1 K 6109/21]. Das Material enthält keine Aussage zu offenen Fragen im Hinblick auf Art. 91c Abs. 1 GG.

I. Tatbestand

27 Art. 91c Abs. 2 GG ermächtigt Bund und Länder, auf Grund von Vereinbarungen die für die Kommunikation zwischen ihren informationstechnischen Systemen notwendigen Standards und Sicherheitsanforderungen festzulegen. Die Vorschrift trifft damit lediglich für die Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern eine spezielle Regelung, um einen effizienten, schnellen und sicheren Austausch von Daten ohne System- und Medienbrüche zu gewährleisten [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Sie ist auf diesen Gegenstand begrenzt [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

II. Rechtsfolgen

28 Art. 91c Abs. 2 GG enthält keine spezielle Regelung, die der Annahme einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die angegriffenen Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes entgegensteht [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Die Norm sperrt eine Bundesgesetzgebungskompetenz außerhalb des Bereichs der Kommunikation zwischen IT-Systemen von Bund und Ländern nicht [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Das Bundesverfassungsgericht verneinte dementsprechend eine kompetenzrechtliche Sperrwirkung für die angegriffenen Regelungen des BKAG zur Speicherung von Daten durch das Bundeskriminalamt in seiner Funktion als Zentralstelle [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

III. Verfahren und Zuständigkeit

29 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

30 Art. 91c Abs. 2 GG ist auf die Kommunikation zwischen informationstechnischen Systemen von Bund und Ländern begrenzt und steht einer Bundesgesetzgebungskompetenz für andere Sachbereiche nicht entgegen [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19]. Im Verhältnis zu den angegriffenen Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes über die Speicherung von Daten durch das Bundeskriminalamt als Zentralstelle verneinte das Bundesverfassungsgericht eine kompetenzrechtliche Sperrwirkung [BVerfG, 01.10.2024 – 1 BvR 1160/19].

V. Streitstand und offene Fragen

31 Das herangezogene Material enthält keinen Widerspruch und keine offenen Fragen.