Art. 110 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 110 GG organisiert das parlamentarische Budgetrecht und stellt den durch Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan als Wirtschaftsplan und zugleich staatsleitenden Hoheitsakt in Gesetzesform dar, der eine demokratische Legitimations- und Kontrollfunktion gegenüber sämtlichen Einnahmen und Ausgaben des Staates erfüllt und der Information der Öffentlichkeit dient [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Das Budgetrecht gehört zu den historisch wie aktuell zentralen Funktionen von Parlamenten; die Hoheit über den Haushalt ist der Ort konzeptioneller politischer Entscheidungen über den Zusammenhang von wirtschaftlichen Belastungen und staatlich gewährten Vergünstigungen, weshalb die Haushaltsdebatte als politische Generaldebatte verstanden wird [BVerfG, 17.09.2025 – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18]. Die Norm etabliert die Grundsätze der Vollständigkeit des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG), des Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben (Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG), der Jährlichkeit und Vorherigkeit (Art. 110 Abs. 2 GG), des besonderen Gesetzgebungsverfahrens (Art. 110 Abs. 3 GG) sowie das sachlich-zeitliche Bepackungsverbot (Art. 110 Abs. 4 GG) [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04; BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22; VerfGH NRW, 14.05.1996 – VerfGH 5/95; OVG NRW, 14.11.2002 – 12 A 5021/00].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1996 bis 2002: Konturierung des Bepackungsverbots

3 Der VerfGH NRW verortet das Bepackungsverbot in Art. 110 Abs. 4 S. 1 GG und kennzeichnet es als positivrechtliche Ausprägung einer alten haushaltsrechtlichen Tradition, wonach in das Haushaltsgesetz keine Vorschriften aufgenommen werden dürfen, die sich nicht auf die Einnahmen und Ausgaben und den Zeitraum des Haushaltsgesetzes beziehen [VerfGH NRW, 14.05.1996 – VerfGH 5/95]. Das OVG NRW präzisiert diese Linie, indem es das Verbot in ein sachliches und ein zeitliches Element unterteilt und zugleich feststellt, dass das Landesverfassungsrecht Nordrhein-Westfalens eine entsprechende ausdrückliche Regelung nicht kennt [OVG NRW, 14.11.2002 – 12 A 5021/00].

4 2005 bis 2018: Vollständigkeitsgrundsatz als Schranke nichtsteuerlicher Abgaben und Abgrenzung zu Preisinterventionen

5 Das BVerfG entnimmt Art. 110 Abs. 1 GG den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans und beschreibt dessen Schutzzweck dahin, dass der Gesetzgeber den Bürger nicht unter Rückgriff auf seine Kompetenzen aus Art. 70 ff. GG jenseits der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln mit nichtsteuerlichen Abgaben belegen darf; auf staatliche Preisreglementierungen wie Mindestvergütungen oder Zwangsrabatte sind diese Maßstäbe dagegen nicht als entscheidender Prüfungsmaßstab anwendbar [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Das BSG bestätigt diese Abgrenzung [BSG, 20.04.2010 – B 1 KR 19/09 R]; das FG Schleswig-Holstein setzt die Linie fort, indem es den Vollständigkeitsgrundsatz als eigenständiges Begrenzungsprinzip neben den Artunterschied zur Steuer und die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen stellt und auf die außerhalb des Budgets organisierten Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe von Sonderabgaben bezieht [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16].

6 2011: Restriktive Auslegung des Haushaltsadressaten

7 Das BVerfG legt Art. 110 Abs. 1 GG dahingehend aus, dass Einnahmen und Ausgaben des Bundes nur solche der Gebietskörperschaft Bund sind; Einnahmen und Ausgaben rechtlich selbständiger bundeseigener Gesellschaften oder bundesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts werden von der Norm nicht erfasst [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08].

8 2014: Haushaltsplan als staatsleitender Hoheitsakt und Pflicht zum Nachtragshaushalt

9 Das BVerfG entnimmt Art. 110 Abs. 1 und 2 GG die verfassungsrechtliche Pflicht der Bundesregierung, bei unzureichenden Haushaltsansätzen oder nicht berücksichtigten sachlichen Bedürfnissen eine Änderungsvorlage nach Art. 110 Abs. 3 GG einzubringen, und schließt eine vorsorgliche, antizipierende Einstellung von Mitteln, die erst Gegenstand eines künftigen Kapitalabrufs werden könnten, aus [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

10 2022 bis 2023: Konsolidierung des Jährlichkeitsprinzips

11 Das BVerwG klärt, dass Art. 110 Abs. 2 GG lediglich Vorgaben für den Bundeshaushaltsplan enthält, die vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG nicht erfasst werden und einer rückwirkenden Änderung einer Haushaltssatzung nach Ablauf des Haushaltsjahres nicht entgegenstehen [BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21]. Das BVerfG bestätigt die aus Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG folgenden Grundsätze der Vorherigkeit und Fälligkeit der Titelansätze und erklärt ein erst nach Abschluss des Haushaltsjahres verkündetes Nachtragshaushaltsgesetz für verfassungswidrig [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Zugleich stellt es klar, dass Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG als Ausgleichsregelung nichts darüber besagt, ob Einnahmen aus Eigenmitteln oder Krediten stammen müssen [BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21].

12 2025 bis 2026: Präzisierung von Sondervermögen, Jährigkeit und Schätzgenauigkeit

13 Das BVerfG bekräftigt die ausnahmslose Einstellungspflicht für Steuern nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG und grenzt das Aufkommen aus der Ergänzungsabgabe von Sonderabgaben nach Art. 73 ff. GG ab [BVerfG, 26.03.2025 – 2 BvR 1505/20]. Der VerfGH NRW bestätigt das Sondervermögen als sachlich zu rechtfertigende Ausnahme vom Vollständigkeitsgrundsatz und misst dem Prinzip der Jährigkeit Verfassungsrang bei [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]; das KG präzisiert den Begriff des Sondervermögens als lediglich rechtlich unselbstständigen Teil des Staatshaushalts [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25]. Das VG Düsseldorf leitet aus Art. 110 Abs. 1 GG das Gebot der Schätzgenauigkeit ab [VG Düsseldorf, 22.06.2026 – 20 K 5583/21].

III. Systematische Stellung

14 Art. 110 GG steht im Zusammenhang mit der Finanzverfassung, insbesondere mit den Regeln über nichtsteuerliche Abgaben; der Vollständigkeitsgrundsatz dient neben der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen dem Schutz davor, dass der Gesetzgeber den Bürger jenseits der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln mit nichtsteuerlichen Abgaben belegt [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03; BSG, 20.04.2010 – B 1 KR 19/09 R; FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16]. Hinsichtlich des Aufkommens aus Steuern besteht die ausnahmslose Veranschlagungspflicht, wie das BVerfG unter Abgrenzung zu Sonderabgaben nach Art. 73 ff. GG ausführt [BVerfG, 26.03.2025 – 2 BvR 1505/20]. Im Verhältnis zum parlamentarischen Budgetrecht wird die haushaltspolitische Gesamtverantwortung zusätzlich auf Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG gestützt; Art. 110 GG stellt dafür das besondere Verfahren der Haushaltsgesetzgebung bereit [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; BVerfG, 17.09.2025 – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18; BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Zwischen dem Nachtragshaushalt nach Art. 110 Abs. 2 und 3 GG und dem Notbewilligungsrecht nach Art. 112 GG besteht ein Vorrang des Nachtragshaushalts [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Art. 110 Abs. 4 GG verweist für Kreditermächtigungen auf Art. 115 GG, wonach diese über einen längeren Zeitraum als das Haushaltsgesetz gelten können [LVerfG M-V, 24.11.2022 – 2/21]; für notlagenbedingte Kreditermächtigungen besteht dagegen keine normierte Ausnahme von den Grundsätzen der Jährigkeit und Jährlichkeit [VerfGH NRW, 16.09.2025 – VerfGH 32/23]. Die Jährlichkeitsvorgaben des Art. 110 Abs. 2 GG werden nicht vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG erfasst und entfalten keine Bindungswirkung für Landes- und Kommunalhaushalte [BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21; OVG Sachsen-Anh., 20.10.2025 – 4 L 20/25]. Im Verhältnis zum Landesverfassungsrecht dient Art. 110 GG insbesondere als Vergleichsmaßstab für landesrechtliche Bepackungsverbote und die Errichtung von Sondervermögen [VerfGH NRW, 14.05.1996 – VerfGH 5/95; OVG NRW, 14.11.2002 – 12 A 5021/00; VGH Baden-Württ., 17.06.2010 – 9 S 1780/08; VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23].

Einnahmen

16 Einnahmen im Sinne des Art. 110 Abs. 1 GG sind nur die Einnahmen der Gebietskörperschaft Bund; Einnahmen rechtlich selbständiger bundeseigener Gesellschaften werden von der Norm nicht erfasst [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Alle zu erwartenden Einnahmen des Bundes müssen in den Haushaltsplan eingestellt werden [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]; der Grundsatz der Budgetwahrheit verpflichtet dazu, die künftigen Einnahmen im Rahmen des Möglichen sachgerecht und vertretbar zu schätzen [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04]. Aus Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG folgt keine Vorgabe, ob Einnahmen aus Eigenmitteln oder aus Krediten stammen müssen [BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21]. Der Vollständigkeitsgrundsatz ist insbesondere berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16].

Ausgaben

17 Auch Ausgaben sind nur solche der Gebietskörperschaft Bund, nicht Ausgaben rechtlich selbständiger bundeseigener Gesellschaften [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Alle zu erwartenden Ausgaben und Einnahmen des Bundes müssen in den Haushaltsplan eingestellt werden [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Der Grundsatz der Vollständigkeit knüpft an die haushaltsrechtliche Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben zum Budget an und erfasst Konstellationen, in denen diese Kreisläufe aus dem Haushaltsplan ausgelagert werden [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16]. Eine Verletzung des Art. 110 GG ist nicht auf die Einstellung von Einnahmen und Ausgaben beschränkt, sondern kann auch aus der Überschreitung einer gesetzlichen Kreditaufnahmeermächtigung resultieren [LVerfG Schleswig-Holstein, 15.04.2025 – LVerfG 1/24].

Bundes

18 Der Bund im Sinne des Art. 110 Abs. 1 GG ist allein die Gebietskörperschaft Bund [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Juristische Personen des öffentlichen Rechts gehören zwar im weiteren Sinne zum Bund, sind jedoch rechtlich verselbständigte Rechtssubjekte mit selbständiger Wirtschaftsführung, deren Vermögen nicht dem Bundesvermögen zuzuordnen ist [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25]. Das Steueraufkommen aus der Ergänzungsabgabe ist als Steuer ausnahmslos in den Haushaltsplan des Bundes einzusetzen; anders als der Ertrag aus Sonderabgaben unterliegt es ohne Ausnahme der Veranschlagung im Bundeshaushalt [BVerfG, 26.03.2025 – 2 BvR 1505/20]. Die Vorgaben zur Jährlichkeit des Haushaltsplans gelten nur für den Haushaltsplan des Bundes und werden nicht vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst [BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21].

Haushaltsplan

19 Der Haushaltsplan ist Wirtschaftsplan und zugleich staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform; er erfüllt eine demokratische Legitimations- und Kontrollfunktion gegenüber sämtlichen Einnahmen und Ausgaben des Staates [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Er ist die verbindliche Grundlage der Politik der Bundesregierung für das betreffende Rechnungsjahr und Maßstab für die Kontrolle des Haushalts durch das Parlament; er bindet die Verwaltung zusammen mit dem Haushaltsgesetz als Einheit [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Der Haushaltsplan begründet oder hebt Ansprüche und Verbindlichkeiten von Bürgern weder auf; einem gesetzlich begründeten Subventionsanspruch kann das Fehlen von Haushaltsmitteln nicht entgegengesetzt werden [BVerwG, 19.08.2008 – 3 B 11.08]. Materiell wirkende Auswahlentscheidungen gehören nicht in den Haushaltsplan [VGH Baden-Württ., 17.06.2010 – 9 S 1780/08].

einzustellen

20 Einstellen in den Haushaltsplan bedeutet, alle zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan aufzunehmen [VG Düsseldorf, 22.06.2026 – 20 K 5583/21]. Bei gesetzlich begründeten Ansprüchen ist es Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers, die erforderlichen Mittel einzustellen und Ansprüche notfalls über- und außerplanmäßig zu erfüllen [BVerwG, 19.08.2008 – 3 B 11.08]. Die historische Entwicklung des Art. 110 GG zeigt, dass nur die Gebietskörperschaft Bund mit ihren Fonds einzustellen ist; diese Beschränkung wurde durch die Haushaltsrechtsreform 1969 nicht geändert [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08].

Bundesbetrieben

21 Das Vollständigkeitsprinzip des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 GG verlangt grundsätzlich die Einbeziehung aller Einnahmen und Ausgaben in den Haushaltsplan; die Ausnahme für Sondervermögen und Bundesbetriebe in Halbsatz 2 setzt voraus, dass nur die Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt werden [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Die Sonderregelung zu Bundesbetrieben und Sondervermögen ist nicht zwingend mit diesen Konstellationen verbunden [LVerfG M-V, 24.11.2022 – 2/21].

brauchen

22 Die Formulierung „brauchen“ in Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG ist nicht zwingend; sie schließt nicht aus, dass auch bei Bundesbetrieben und Sondervermögen nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 GG verfahren wird [LVerfG M-V, 24.11.2022 – 2/21].

Zuführungen

23 Zuführungen sind neben Ablieferungen die einzigen Beträge, die bei Bundesbetrieben und Sondervermögen in den Haushaltsplan eingestellt zu werden brauchen [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Auch hier gilt, dass die Regelung nicht zwingend ist und eine abweichende Verfahrensweise nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 GG nicht ausschließt [LVerfG M-V, 24.11.2022 – 2/21].

auszugleichen

24 Ausgleichen verlangt, den Haushaltsplan in Einnahme und Ausgabe auszugleichen; das sagt jedoch nichts darüber, ob die Einnahmen aus Eigenmitteln oder aus Krediten stammen müssen [BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21]. Der Ausgleich des Haushaltsplans nach Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG ist eine formale Buchhaltungsregel [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04]. Die tatsächliche Unsicherheit, wann ein auszugleichender Verlust eintritt, führt dazu, dass eine antizipierende Haushaltsplanung ausscheidet [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

Jahren

25 Die Trennung nach Jahren bedeutet, dass der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, aufzustellen ist [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Der in Art. 110 Abs. 2 GG angelegte Grundsatz der Jährlichkeit führt dazu, dass der haushaltspolitische Spielraum jährlich zu bewerten ist [BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21]. Die jährliche Trennung dient der Sicherung des Budgetrechts des Parlaments [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Der Haushaltsplan unterliegt regelmäßig der jährlichen parlamentarischen Bewilligung [VGH Hessen, 30.11.2021 – 1 A 2704/20].

Beginn

26 Beginn meint den Zeitpunkt des ersten Rechnungsjahres, vor dem der Haushaltsplan festgestellt sein muss [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Da der Haushaltsplan vor Beginn des jeweiligen Rechnungsjahres festgestellt werden muss, ist ihm ein Prognoseelement notwendig zu eigen [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Dieses Erfordernis der Vorherigkeit dient der Sicherung des Budgetrechts des Parlaments [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22].

ersten

27 Die Feststellung vor Beginn des ersten Rechnungsjahres konkretisiert das Gebot der Vorherigkeit des Haushalts [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG ist der Haushaltsplan vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen; dies bindet die Verwaltung als Einheit mit dem Haushaltsgesetz [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Die daraus folgende jährliche parlamentarische Bewilligung führt dazu, dass Nachzahlungsansprüche erst ab dem Haushaltsjahr zuerkannt werden, in dem ein Defizit geltend gemacht wurde [VGH Hessen, 30.11.2021 – 1 A 2704/20].

28 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Sondervermögen, Ablieferungen, eingestellt, mehrere, Rechnungsjahre, getrennt.

I. Tatbestand

30 Art. 110 Abs. 1 GG enthält den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans; alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind in den Haushaltsplan einzustellen [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03; VG Düsseldorf, 22.06.2026 – 20 K 5583/21]. Bei Bundesbetrieben und bei Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen eingestellt zu werden [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Der Begriff des Sondervermögens wird in Art. 110 Abs. 1 GG nicht legal definiert, sondern lediglich als Anknüpfungspunkt für eine Ausnahme vom Vollständigkeitsprinzip verwendet [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Sondervermögen sind rechtlich unselbständige, abgesonderte Teile des Bundesvermögens; eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung ist – anders als bei Bundesbetrieben – nicht erforderlich [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG erlaubt die Errichtung von Sondervermögen; die Vorschrift wurde vom verfassungsändernden Gesetzgeber klarstellend aufgenommen, um Zweifel an der Zulässigkeit von Sondervermögen auszuräumen [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Die Errichtung eines Sondervermögens bedarf als Ausnahme vom Regelfall des vollständigen und einheitlichen Haushaltsplans im jeweiligen Einzelfall sachlicher Rechtfertigung [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23].

31 Der Vollständigkeitsgrundsatz dient neben der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen dem Schutz davor, dass der Gesetzgeber unter Rückgriff auf seine Kompetenzen aus Art. 70 ff. GG den Bürger jenseits der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln mit nichtsteuerlichen Abgaben belegt [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Er tritt als eigenständiges Begrenzungsprinzip neben die weiteren Anforderungen an nichtsteuerliche Abgaben hinzu und ist berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert, wie es bei Sonderabgaben regelmäßig der Fall ist [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16]. Auf staatliche Preisreglementierungen wie Mindestvergütungen oder Zwangsrabatte ist Art. 110 Abs. 1 GG nicht als entscheidender Prüfungsmaßstab anwendbar, weil der Gesetzgeber dort keine Abgabepflicht und keine Finanzierungsinstrumente einsetzt [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03; BSG, 20.04.2010 – B 1 KR 19/09 R]. Das Aufkommen aus Steuern, etwa der Ergänzungsabgabe nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, ist ausnahmslos in den Haushaltsplan des Bundes einzusetzen [BVerfG, 26.03.2025 – 2 BvR 1505/20].

32 Die Anwendung des Vollständigkeitsgrundsatzes wurde bejaht für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben und Sonderabgaben, deren Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Haushaltsplans organisiert werden [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16]. Für eine einem Sondervermögen gleichartige Einrichtung des Landes, deren Liegenschaftsvermögen vom übrigen Landesvermögen abgesondert ist und die einen dem Haushaltsplan als Anlage beizufügenden Wirtschaftsplan aufstellt, rechtfertigt die haushaltsrechtliche Verselbständigung eine Ausnahme vom Vollständigkeitsprinzip [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Verneint wurde die Anwendbarkeit für Preisinterventionen des Beitragssatzsicherungsgesetzes, die keine Abgabepflicht begründen [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03].

II. Rechtsfolgen

33 Soweit der Anwendungsbereich des Art. 110 Abs. 1 GG eröffnet ist, führt eine Verletzung des Vollständigkeitsgrundsatzes zur Verfassungswidrigkeit der betreffenden gesetzlichen Regelung [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Für nichtsteuerliche Abgaben ist die Einhaltung des Vollständigkeitsgrundsatzes ein eigenständiges Begrenzungsprinzip; die Nichtbeachtung einzelner im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Dezember 1980 zur Berufsausbildungsabgabe erörterter Voraussetzungen für die Einführung von Sonderabgaben führt jedoch für sich genommen nicht zur Überschreitung der verfassungsrechtlichen Grenzen [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16]. Steuern sind ausnahmslos in den Haushaltsplan einzustellen; eine Verletzung dieser Pflicht hätte die Verfassungswidrigkeit des Haushaltsgesetzes zur Folge [BVerfG, 26.03.2025 – 2 BvR 1505/20]. Aus dem aus Art. 110 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundsatz der Haushaltswahrheit folgt das Gebot der Schätzgenauigkeit; Prognosen müssen aus der Sicht „ex ante“ sachgerecht und vertretbar ausfallen, was bei der Kalkulation von Rücklagen im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit zu beachten ist [VG Düsseldorf, 22.06.2026 – 20 K 5583/21].

III. Verfahren und Zuständigkeit

34 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

35 Art. 110 Abs. 1 GG steht in engem Zusammenhang mit den finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln der Art. 70 ff. GG; sein Schutzzweck greift nur dort, wo der Gesetzgeber unter Rückgriff auf diese Kompetenzen den Bürger mit nichtsteuerlichen Abgaben belegt [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Im Verhältnis zu den Grundrechten tritt die Norm zurück, wenn keine Abgabepflicht besteht: Bei staatlichen Preisreglementierungen ist der Bürger durch Art. 14, Art. 12 und gegebenenfalls Art. 2 GG hinreichend geschützt [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03; BSG, 20.04.2010 – B 1 KR 19/09 R]. Für nichtsteuerliche Abgaben tritt Art. 110 Abs. 1 GG als drittes Begrenzungsprinzip neben das Gebot des deutlichen Artunterschieds zur Steuer und die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen; diese Schranken stehen selbständig nebeneinander [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16]. Zu Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG besteht eine Verbindung, weil das Aufkommen aus der Ergänzungsabgabe als Steuer ausnahmslos in den Haushaltsplan einzustellen ist [BVerfG, 26.03.2025 – 2 BvR 1505/20]. Zu Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 GG besteht ein funktionaler Zusammenhang über die Jährlichkeit und Jährigkeit; die Buchungssystematik des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GG findet ihre Grenze in der unter staatsschuldenrechtlichen Gesichtspunkten erforderlichen Einheitsbetrachtung von Kernhaushalt und unselbständigen Sondervermögen [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Die Landesverfassungen enthalten häufig inhaltsgleiche Bestimmungen, so Art. 81 Abs. 2 LV NRW, der Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG entspricht [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05; VG Düsseldorf, 22.06.2026 – 20 K 5583/21; VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Einfachrechtlich wird der Begriff des Sondervermögens in Nr. 2.1 zu § 26 VV-BHO näher bestimmt; für Bundesbetriebe verlangt Nr. 1.1 zu § 26 VV-BHO eine erwerbswirtschaftliche Ausrichtung [OVG NRW, 09.04.2008 – 9 A 4923/05]. Im Verhältnis zu Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG normiert Abs. 2 den Parlamentsvorbehalt für die Budgetbewilligung und das Jährlichkeitsprinzip; Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 erlaubt als Ausnahme hiervon die Errichtung von Sondervermögen [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23].

V. Streitstand und offene Fragen

36 Die herangezogenen Entscheidungen stimmen in den dargestellten Grundsätzen überein; ein offener Streitstand ist nicht ersichtlich. Als offene Frage verbleibt die genaue Bedeutung einzelner Voraussetzungen des Sonderabgabenrechts für den Vollständigkeitsgrundsatz, da deren Nichtbeachtung nach einer Entscheidung nicht automatisch zur Verfassungswidrigkeit führt [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16].

I. Tatbestand

38 Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verlangt, dass der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Hierin kommt das Jährlichkeitsprinzip zum Ausdruck [VGH Hessen, 30.11.2021 – 1 A 2704/20; BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21; BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22; OVG Sachsen-Anh., 20.10.2025 – 4 L 20/25; VG Köln, 13.03.2026 – 16 K 464/25; VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Die Vorschrift begründet zugleich die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Vorherigkeit des Haushalts und der Fälligkeit der Titelansätze [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Sie enthält einen speziellen demokratischen Parlamentsvorbehalt für die Budgetbewilligung [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Das inhaltliche Prinzip der Jährigkeit ergänzt das äußerliche Prinzip der Jährlichkeit bzw. Periodizität in seiner Schutzwirkung zugunsten des parlamentarischen Budgetrechts [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Die Norm trifft lediglich Vorgaben für den Haushaltsplan des Bundes; eine Erstreckung auf die Länder oder Kommunen über das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG findet nicht statt [BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21].

II. Rechtsfolgen

39 Ein Nachtragshaushaltsgesetz, das erst nach Abschluss des betreffenden Haushaltsjahres verkündet wird, verstößt gegen Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG und ist verfassungswidrig [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. So wurde das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021, das erst im Februar 2022 verkündet wurde, für verfassungswidrig erklärt [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Für den Bund folgt aus der Jährlichkeit zudem, dass Ansprüche auf Nachzahlung der Differenz zwischen gesetzlich vorgesehener und verfassungsrechtlich gebotener Besoldung Beamtinnen und Beamten erst ab dem Haushaltsjahr zuerkannt werden, in dem das Alimentationsdefizit geltend gemacht wurde [VGH Hessen, 30.11.2021 – 1 A 2704/20]. Eine erneute Geltendmachung in jedem weiteren Haushaltsjahr ist nicht erforderlich, wenn ein einmal erkennbar in die Zukunft gerichteter Antrag vorliegt [VGH Hessen, 30.11.2021 – 1 A 2704/20]. Aus der Jährlichkeit folgt ferner, dass eine jahrelang gewährte Förderung weder eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung noch einen subjektiven Rechtsanspruch auf Weiterförderung begründet; der Zuwendungsempfänger muss mit dem künftigen Wegfall rechnen [VG Köln, 13.03.2026 – 16 K 464/25]. Eine Ausnahme gilt nur bei einer Zusicherung oder einem gleichkommenden Verhalten [VG Köln, 13.03.2026 – 16 K 464/25]. Andererseits enthält Art. 110 Abs. 2 GG kein absolutes Verbot, Fehler einer Haushaltssatzung nach Ablauf des Haushaltsjahres durch rückwirkenden Haushaltsbeschluss zu beheben; ein über den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz hinausgehender Schutz besteht nicht, jedenfalls nicht für die Länder [OVG Sachsen-Anh., 20.10.2025 – 4 L 20/25; BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21]. Für den Bund gilt das strenge Verbot verspäteter Nachtragshaushalte, für die Länder nicht [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22; BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21].

III. Verfahren und Zuständigkeit

40 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

41 Art. 110 Abs. 2 GG steht in engem Zusammenhang mit Art. 110 Abs. 1 GG: Abs. 1 Satz 2 GG verlangt den Ausgleich des Haushaltsplans in Einnahme und Ausgabe, trifft aber keine Aussage über die Herkunft der Einnahmen [BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21]. Die Jährlichkeit des Art. 110 Abs. 2 GG wird neben § 11 Abs. 1 BHO und Art. 310, 312, 313, 314 AEUV zur Begründung des jährlichen haushaltspolitischen Spielraums herangezogen [BVerfG, 06.12.2022 – 2 BvR 547/21]. Die Vorgaben aus Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 GG sind auf Jährlichkeit und Jährigkeit angelegt; Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG verknüpft die Begrenzung der Kreditaufnahme mit der staatlichen Haushaltswirtschaft und damit mit Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG [BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22]. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG erlaubt die Errichtung von Sondervermögen und lässt verschiedene Buchungsvarianten im Verhältnis zwischen Kernhaushalt und Sondervermögen zu; die Jährlichkeit des Abs. 2 setzt hierfür keine besonderen zeitlichen Grenzen, solange eine formell-gesetzliche Grundlage besteht [VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Im Anwendungsbereich des § 45 Abs. 1 BHO wird die Jährlichkeit als zusätzliche Begründung für das Fehlen eines Anspruchs auf Weiterförderung herangezogen [VG Köln, 13.03.2026 – 16 K 464/25]. Eine Ausstrahlung auf die Haushaltswirtschaft der Länder über das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet aus [BVerwG, 29.11.2022 – 8 C 13/21].

V. Streitstand und offene Fragen

42 Die Entscheidungen stimmen darin überein, dass Art. 110 Abs. 2 GG das Jährlichkeitsprinzip normiert und den parlamentarischen Budgetvorbehalt sichert [VGH Hessen, 30.11.2021 – 1 A 2704/20; BVerfG, 22.11.2022 – 2 BvF 1/22; VerfGH NRW, 30.06.2026 – VerfGH 33/23]. Ein offener Widerspruch in der Rechtsprechung ist nicht ersichtlich. Allerdings gibt [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04] lediglich das Vorbringen der Beteiligten wieder und enthält keine eigene Aussage des Gerichts zu Art. 110 Abs. 2 GG, so dass aus dieser Entscheidung keine verlässlichen Maßstäbe ableitbar sind [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04]. Im Übrigen schweigt das Material zu abweichenden Auffassungen oder ungelösten Fragen.

I. Tatbestand

44 Art. 110 Abs. 3 GG erfasst mit der Gesetzesvorlage nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG das Haushaltsgesetz sowie Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes; als parlamentarische Beteiligungsform sieht Art. 110 GG allein das Haushaltsgesetz vor, für dessen Verfahren die Besonderheiten des Art. 110 Abs. 3 GG gelten [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Auch bei im Haushaltsjahr notwendig werdenden Abweichungen ergeht ein Nachtragshaushaltsgesetz nach Art. 110 Abs. 2 und 3 GG [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Der sachliche Anwendungsbereich des Art. 110 GG ist auf die Gebietskörperschaft Bund beschränkt; Einnahmen und Ausgaben rechtlich selbständiger bundeseigener Gesellschaften oder Gesellschaften, an denen der Bund beteiligt ist, werden von der Norm nicht erfasst, so bei der Veräußerung von Tochtergesellschaften durch die Deutsche Bahn AG [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Eine vorsorgliche, antizipierende Einstellung von Mitteln, die erst Gegenstand eines künftigen Kapitalabrufs sein könnten, ist nach Art. 110 GG weder vorgesehen noch möglich; die tatsächliche Unsicherheit über den Eintritt eines Verlusts lässt eine antizipierende Haushaltsplanung nicht zu, wie zu Kapitalabrufen des Europäischen Stabilitätsmechanismus entschieden wurde [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG durch Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan begründet oder hebt Ansprüche und Verbindlichkeiten von Bürgern nicht auf; einem gesetzlich begründeten Subventionsanspruch kann das Fehlen von Haushaltsmitteln daher nicht entgegengesetzt werden, so bei einem gesetzlichen Förderanspruch unter Haushaltsvorbehalt [BVerwG, 19.08.2008 – 3 B 11.08].

II. Rechtsfolgen

45 Aus Art. 110 Abs. 3 GG ergibt sich, dass an der Feststellung des Haushaltsplanes durch Haushaltsgesetz Bundestag und Bundesrat mitwirken; für einen Organstreit, mit dem der Erlass eines Gesetzes beanstandet wird, reicht der Deutsche Bundestag als Antragsgegner aus [BVerfG, 22.02.2023 – 2 BvE 3/19]. Erweisen sich die vorhandenen Haushaltsansätze im Laufe des Haushaltsjahres als zu gering oder ergeben sich sachliche Bedürfnisse, die das Haushaltsgesetz nicht berücksichtigt hat, besteht für die Bundesregierung die verfassungsrechtliche Pflicht, eine Änderungsvorlage zum Haushaltsplan nach Maßgabe des Art. 110 Abs. 3 GG einzubringen, um die Vollständigkeit des Haushaltsplans zu gewährleisten; das wurde für die Begleichung von Zahlungsverpflichtungen aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus ausgesprochen, bei denen wegen der kurzen Zahlungsfristen eine fristgerechte Bedienung nicht in allen Fällen gesichert ist [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Der durch Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan ist Wirtschaftsplan und zugleich staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform; er erfüllt eine demokratische Legitimations- und Kontrollfunktion gegenüber sämtlichen Einnahmen und Ausgaben des Staates und dient der Information der Öffentlichkeit [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Art. 110 GG begründet dagegen kein parlamentarisches Zustimmungsrecht des Bundestages zu Veräußerungsgeschäften über Anteile an Gesellschaften, die im Eigentum des Bundes stehen oder an denen der Bund beteiligt ist; die Veräußerung von Tochtergesellschaften durch die Deutsche Bahn AG zog deshalb kein Beteiligungsrecht des Bundestages nach sich [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Zustimmungsrechte zu Maßnahmen der Haushaltsführung der Exekutive in Form eines schlichten Parlamentsbeschlusses kennt Art. 110 GG nicht [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Der Haushaltsplan bindet zusammen mit dem Haushaltsgesetz die Verwaltung, sodass Bundesbehörden Personal des Bundes nur nach Maßgabe der vom Deutschen Bundestag beschlossenen Haushaltspläne zur Verfügung stellen dürfen [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Eine Blankovollmacht des materiellen Gesetzgebers an den Haushaltsgesetzgeber über das „Ob“ einer Förderung wäre bei Bundesgesetzen schon wegen des besonders geregelten Gesetzgebungsverfahrens des Art. 110 Abs. 3 GG und mit Blick auf die Mitwirkungsrechte des Bundesrates verfassungsrechtlich problematisch; bei einem gesetzlichen Förderanspruch unter Haushaltsvorbehalt konkretisiert der Haushaltsgesetzgeber regelmäßig nur den finanziellen Rahmen, nicht das „Ob“ der Förderung [BVerwG, 19.08.2008 – 3 B 11.08].

III. Verfahren und Zuständigkeit

46 Die Gesetzesvorlage zum Haushaltsplan wird nach Art. 110 Abs. 3 GG beim Bundestag eingebracht und dem Bundesrat gleichzeitig zugeleitet; daraus folgt die Beteiligung beider Verfassungsorgane an der Haushaltsgesetzgebung [BVerfG, 22.02.2023 – 2 BvE 3/19]. Der Bundesrat ist berechtigt, innerhalb von sechs Wochen, bei Änderungsvorlagen innerhalb von drei Wochen, zu den Vorlagen Stellung zu nehmen; Art. 110 Abs. 3 GG eröffnet damit den Weg des Nachtragshaushalts mit verfahrensrechtlichen Vereinfachungen, insbesondere der dreiwöchigen Stellungnahmefrist nach Art. 110 Abs. 3 Halbsatz 2 GG [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Das Gesetzgebungsverfahren bleibt gleichwohl zeitaufwändig und von den Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat abhängig [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Art. 110 Abs. 3 GG verpflichtet die jeweilige Bundesregierung zur Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Budgetrecht und haushaltspolitische Gesamtverantwortung können durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum wahrgenommen werden, durch den Beschluss über das Haushaltsgesetz, durch finanzwirksame Gesetze oder durch einen sonstigen konstitutiven Beschluss des Plenums; eine Beteiligung in der Form eines Gesetzes ist insoweit nicht erforderlich, wie der ausdrückliche Gesetzesvorbehalt des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG im Gegensatz zu den geltend gemachten Anforderungen zeigt [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

47 Art. 110 Abs. 3 GG steht im Zusammenhang mit Art. 110 Abs. 1 und Abs. 2 GG: Der Haushaltsplan muss alle zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben des Bundes enthalten, wird durch Haushaltsgesetz festgestellt, und wenn sich Ansätze als zu gering erweisen, besteht die Pflicht zur Einbringung einer Änderungsvorlage nach Art. 110 Abs. 3 GG, um die Vollständigkeit des Haushaltsplans zu gewährleisten [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Dem Nachtragshaushalt nach Art. 110 Abs. 2 und 3 GG kommt gegenüber dem Notbewilligungsrecht nach Art. 112 GG der Vorrang zu; ein Rückgriff auf Art. 112 Satz 2 GG ist ausgeschlossen, wenn die Zahlungsverpflichtungen dem Grunde und ihrer maximalen Höhe nach feststehen, wie bei Kapitalabrufen des Europäischen Stabilitätsmechanismus [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Die haushalterische Selbständigkeit der Deutsche Bahn AG ist durch die Entscheidung des verfassungsändernden Gesetzgebers in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG legitimiert; deshalb kommt ein Beteiligungsrecht des Bundestages aus Art. 110 GG bei der Veräußerung von Beteiligungen der Deutschen Bahn AG nicht in Betracht [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Bei Bundesgesetzen, die eine Blankovollmacht an den Haushaltsgesetzgeber über das „Ob“ einer Förderung erteilen würden, ist Art. 110 Abs. 3 GG wegen des besonders geregelten Gesetzgebungsverfahrens und der Mitwirkungsrechte des Bundesrates ein verfassungsrechtlicher Problempunkt; bei einem gesetzlichen Förderanspruch unter Haushaltsvorbehalt wurde die Auslegung, der Haushaltsgesetzgeber dürfe nur den finanziellen Rahmen konkretisieren, in diesem Rahmen gehalten [BVerwG, 19.08.2008 – 3 B 11.08]. Das Budgetrecht des Deutschen Bundestags und dessen haushaltspolitische Gesamtverantwortung sind durch Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG geschützt und gehören zum änderungsfesten Kern des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG; die Bindung an den Haushaltsplan greift gegenüber außerhalb des Haushaltsplans stehenden Rechtsgründen durch [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24]. Die verfassungsrechtliche Prüfung der Globalzuschüsse für parteinahe Stiftungen wird nicht an Art. 110 GG, sondern allein an Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG gemessen; eine besondere gesetzliche Grundlage neben der Bereitstellung und den Erläuterungen im Haushaltsplan bleibt ausdrücklich dahingestellt [BVerfG, 22.02.2023 – 2 BvE 3/19]. Als haushaltsverfassungsrechtliche Maßstäbe des Art. 110 GG werden die Grundsätze der Vollständigkeit und der Wahrheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG), der Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben (Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG) sowie die Vorherigkeit des Haushaltsgesetzes (Art. 110 Abs. 2 GG) benannt; ob und inwieweit das Gericht diese Maßstäbe selbst trägt, ist dem Auszug nicht zu entnehmen, da er im Wesentlichen Vorbringen der Beteiligten wiedergibt [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04].

V. Streitstand und offene Fragen

48 Ein Widerspruch zwischen den herangezogenen Entscheidungen [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04], [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08], [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12], [BVerfG, 22.02.2023 – 2 BvE 3/19], [BVerwG, 19.08.2008 – 3 B 11.08] und [BVerwG, 10.04.2025 – 2 C 16.24] zu Art. 110 Abs. 3 GG ist nicht erkennbar. Offene Fragen ergeben sich jedoch aus den Entscheidungen selbst: Ob und inwieweit das Bundesverfassungsgericht in [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04] die Maßstäbe der Vollständigkeit, Wahrheit, des Ausgleichs und der Vorherigkeit des Art. 110 GG selbst trägt, ist dem Auszug nicht zu entnehmen [BVerfG, 09.07.2007 – 2 BvF 1/04]. Ob und welche Vorgaben Art. 110 GG zur Errichtung und Bewirtschaftung von Nebenhaushalten enthält, lässt das Bundesverfassungsgericht offen [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Ob für die Globalzuschüsse an parteinahe Stiftungen eine besondere gesetzliche Grundlage neben der Bereitstellung und den Erläuterungen im Haushaltsplan erforderlich ist, bleibt ausdrücklich dahingestellt [BVerfG, 22.02.2023 – 2 BvE 3/19].

I. Tatbestand

50 Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG enthält das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, wonach in das Haushaltsgesetz keine Vorschriften aufgenommen werden dürfen, die sich nicht auf die Einnahmen und die Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird [VerfGH NRW, 14.05.1996 – VerfGH 5/95]. Das Verbot hat zwei Elemente: unzulässig sind Vorschriften, die sich nicht auf Einnahmen und Ausgaben beziehen (sachliches Bepackungsverbot), sowie solche, die über den Zeitraum hinauswirken, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird [OVG NRW, 14.11.2002 – 12 A 5021/00]. Eine Beziehung zu den Einnahmen und Ausgaben des Bundes ist anzunehmen, wenn die Vorschriften im Verhältnis zwischen Staat und Bürger Regelungen schaffen, die zum Vollzug des Etats gehörige Gegenstände betreffen; bejaht wurde dies für haushaltsrechtliche Bestimmungen zur sachlichen Befristung eines Arbeitsverhältnisses im Nachtragshaushalt [LAG Düsseldorf, 12.10.2010 – 16 Sa 804/10]. Nicht in den Haushaltsplan gehören demgegenüber materiell wirkende Auswahlentscheidungen; verneint wurde dies für die Auswahl unter mehreren Bewerbern um Zuwendungen, die als Einzelfallentscheidung der Verwaltung nicht im Haushaltsplan selbst geregelt werden darf [VGH Baden-Württ., 17.06.2010 – 9 S 1780/08]. Für Kreditermächtigungen verweist Art. 110 Abs. 4 GG auf Art. 115 GG, so dass Kreditermächtigungen über einen längeren Zeitraum gelten können als das Haushaltsgesetz [LVerfG M-V, 24.11.2022 – 2/21]. Für gewöhnliche Kreditermächtigungen enthält Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG i. V. m. § 18 Abs. 3 BHO eine normierte Ausnahme von den Grundsätzen der Jährigkeit und Jährlichkeit [VerfGH NRW, 16.09.2025 – VerfGH 32/23].

II. Rechtsfolgen

51 Ein Verstoß gegen das Bepackungsverbot macht die in das Haushaltsgesetz aufgenommene Vorschrift unzulässig [OVG NRW, 14.11.2002 – 12 A 5021/00; VGH Baden-Württ., 17.06.2010 – 9 S 1780/08]. Das Haushaltsrecht gestaltet das Staat-Bürger-Verhältnis nicht rechtlich aus und kann dem Einzelnen keine Rechtsansprüche auf staatliche Leistungen einräumen [VGH Baden-Württ., 17.06.2010 – 9 S 1780/08]. Materiell-rechtliche Vorschriften im Haushaltsgesetz, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes beziehen, verletzen das Bepackungsverbot nicht; so bei haushaltsrechtlichen Bestimmungen zur sachlichen Befristung eines Arbeitsverhältnisses im Nachtragshaushalt [LAG Düsseldorf, 12.10.2010 – 16 Sa 804/10]. Notlagenbedingte Kreditermächtigungen verfallen nach Ablauf des Rechnungsjahres, weil für sie — anders als für gewöhnliche Kreditermächtigungen nach Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG i. V. m. § 18 Abs. 3 BHO — keine normierte Ausnahme von den Grundsätzen der Jährigkeit und Jährlichkeit existiert [VerfGH NRW, 16.09.2025 – VerfGH 32/23].

III. Verfahren und Zuständigkeit

52 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

53 Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG steht in engem Zusammenhang mit Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG, der den Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans normiert, sowie mit Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, der die Feststellung des Haushaltsplans durch das Haushaltsgesetz betrifft [VerfGH NRW, 14.05.1996 – VerfGH 5/95]. Für den Bund ist das Bepackungsverbot ausdrücklich und allein in Art. 110 Abs. 4 GG geregelt; die Landesebene kennt teils keine ausdrückliche Regelung [OVG NRW, 14.11.2002 – 12 A 5021/00], teils ein eigenes landesverfassungsrechtliches Bepackungsverbot wie Art. 79 Abs. 3 Satz 1 der Landesverfassung Baden-Württemberg [VGH Baden-Württ., 17.06.2010 – 9 S 1780/08]. Eine Verweisung auf Art. 115 GG ermöglicht es, dass Kreditermächtigungen über einen längeren Zeitraum gelten als das Haushaltsgesetz [LVerfG M-V, 24.11.2022 – 2/21]; für gewöhnliche Kreditermächtigungen enthält Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG i. V. m. § 18 Abs. 3 BHO die normierte Ausnahme von den Grundsätzen der Jährigkeit und Jährlichkeit [VerfGH NRW, 16.09.2025 – VerfGH 32/23].

V. Streitstand und offene Fragen

54 Das herangezogene Material enthält keinen Widerspruch zwischen den Entscheidungen; offen gelassen wurden die Frage der Geltung des Bepackungsverbots als ungeschriebene Regel des nordrhein-westfälischen Landesverfassungsrechts [VerfGH NRW, 14.05.1996 – VerfGH 5/95] sowie die Anwendbarkeit des Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG auf bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts, unmittelbar oder über § 77a Satz 2 SGB IV [LAG Düsseldorf, 12.10.2010 – 16 Sa 804/10].

I. Tatbestand

56 Art. 110 GG verankert das parlamentarische Budgetrecht als eine der zentralen Funktionen von Parlamenten; die parlamentarische Aussprache über den Haushalt einschließlich des Maßes der Verschuldung wird als politische Generaldebatte verstanden, in der konzeptionelle Entscheidungen über wirtschaftliche Belastungen und staatlich gewährte Vergünstigungen getroffen werden [BVerfG, 17.09.2025 – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18]. Der Begriff des Sondervermögens erfasst lediglich rechtlich unselbstständige Teile des Bundesvermögens als Teil des Staatshaushalts; rechtlich verselbstständigte Rechtssubjekte des öffentlichen Rechts mit selbständiger Wirtschaftsführung sind kein Bestandteil des staatlichen Haushalts, weil ihre Haushaltswirtschaft außerhalb des staatlichen Haushaltsplans abläuft [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25]. Das Haushaltsgesetz wirkt, soweit es den Haushaltsplan feststellt, nicht nach außen; nach Art. 110 GG können aber auch Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden, die das Verhältnis zwischen Staat und Bürger betreffen [ArbG Berlin, 03.12.2025 – 22 Ca 9894/25]. Ein Verstoß gegen Art. 110 GG kann auch aus einer Überschreitung der gesetzlichen Kreditaufnahmeermächtigung folgen [LVerfG Schleswig-Holstein, 15.04.2025 – LVerfG 1/24].

II. Rechtsfolgen

57 Ein Verstoß gegen Art. 110 GG infolge einer Überschreitung der gesetzlichen Kreditaufnahmeermächtigung ist nicht von vornherein von der Rechtsfolge einer ex-tunc-Nichtigkeit ausgeschlossen; die auf Bundesebene teilweise vertretene gegenteilige Auffassung wird jedenfalls für den vorliegenden Fall abgelehnt [LVerfG Schleswig-Holstein, 15.04.2025 – LVerfG 1/24]. In das Haushaltsgesetz aufgenommene Vorschriften, die das Verhältnis zwischen Staat und Bürger betreffen, sind Gesetze im materiellen Sinne und können unmittelbare Ansprüche begründen; bejaht wurde dies für die Zahlung von Zulagen an nicht im Beamtenverhältnis stehende Lehrkräfte nach § 16 Absatz 3 Satz 1 HG 24/25 a.F. [ArbG Berlin, 03.12.2025 – 22 Ca 9894/25]. Die verfassungsrechtliche Wertentscheidung des Art. 110 GG kann im Wege der praktischen Konkordanz mit anderen Verfassungsgütern zu einem schonenden Ausgleich zu bringen sein, etwa bei der Kollision mit der Mindestbesoldungsgarantie aus Art. 33 Abs. 5 GG [BVerfG, 17.09.2025 – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18].

III. Verfahren und Zuständigkeit

58 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

59 Art. 110 GG tritt als verfassungsrechtliche Wertentscheidung in ein Abwägungsverhältnis zu anderen Verfassungsgütern, insbesondere zur Garantie der Mindestbesoldung aus Art. 33 Abs. 5 GG; der Gesichtspunkt „knapper Kassen“ wird in diesem Zusammenhang verortet und nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz zu einem schonenden Ausgleich gebracht [BVerfG, 17.09.2025 – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18]. Das Haushaltsgesetz ist, soweit es den Haushaltsplan feststellt, von der Rechtsfolge fehlender Außenwirkung geprägt; der Plan ermächtigt lediglich die Verwaltung nach § 3 Absatz 1 LHO, § 3 Absatz 1 HGrG, während nach Art. 110 GG aufgenommene bürgerbezogene Vorschriften davon zu unterscheiden sind [ArbG Berlin, 03.12.2025 – 22 Ca 9894/25]. Sondervermögen im haushaltsverfassungsrechtlichen Sinne des Art. 110 GG sind von rechtlich verselbstständigten juristischen Personen des öffentlichen Rechts mit selbständiger Wirtschaftsführung abzugrenzen; deren Haushaltswirtschaft läuft außerhalb des staatlichen Haushaltsplans ab und scheidet damit aus dem Anwendungsbereich des Art. 110 GG aus [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25].

V. Streitstand und offene Fragen

60 Ein Streit besteht hinsichtlich der Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen Art. 110 GG bei Überschreitung der gesetzlichen Kreditaufnahmeermächtigung: Während das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht eine ex-tunc-Nichtigkeit für den vorliegenden Fall nicht ausschließt und die in der Kommentarliteratur zum Bundesrecht teilweise vertretene Ausschließung der ex-tunc-Nichtigkeit ablehnt [LVerfG Schleswig-Holstein, 15.04.2025 – LVerfG 1/24], hat sich das Bundesverfassungsgericht in der mitgeteilten Entscheidung zu dieser konkreten Rechtsfolge nicht geäußert [BVerfG, 17.09.2025 – 2 BvL 20/17, 2 BvL 21/17, 2 BvL 5/18, 2 BvL 6/18, 2 BvL 7/18, 2 BvL 8/18, 2 BvL 9/18]. Weitere Widersprüche oder offene Fragen lassen sich dem herangezogenen Material nicht entnehmen.