Art. 112 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 112 GG erlaubt eine Durchbrechung des haushaltsrechtlichen Parlamentsvorbehalts im Hinblick auf überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben, sofern hierfür ein unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis besteht; es handelt sich um eine subsidiäre Notkompetenz der Exekutive für den Fall, dass eine parlamentarische Bewilligung zu spät käme [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen sind das haushaltsrechtliche Mittel für unvorhergesehene Verpflichtungen des Bundes, die zu Ausgaben in späteren Haushaltsjahren führen; sie sind nach Art. 112 GG und § 38 Abs. 1 Satz 2 BHO zulässig [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Der Rückgriff auf das Notbewilligungsrecht setzt voraus, dass die zu bewilligende Ausgabe oder ihre Dringlichkeit von den an der Haushaltsaufstellung beteiligten Verfassungsorganen tatsächlich nicht vorausgesehen worden ist [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Die Linie zum subjektiven Maßstab des Unvorhergesehenen wird maßgeblich durch das Bundesverfassungsgericht begründet. Bereits 2014 stellt der Senat klar, dass das Merkmal des Unvorhergesehenen nach der tatsächlichen Voraussehbarkeit durch die an der Haushaltsaufstellung beteiligten Verfassungsorgane zu bestimmen ist; daran fehlt es, wenn die Zahlungsverpflichtungen dem Grunde und ihrer maximalen Höhe nach feststehen, so bei Kapitalabrufen nach Art. 9 ESMV [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

3 Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigt 2016 diese Linie für außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen: Unvorhergesehen ist ein Bedarf, wenn bei umsichtiger Planung des kommenden Haushaltsjahres zum Zeitpunkt der Aufstellung des Haushaltsplans und der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes nicht alle Umstände bekannt sein können und sich mitunter erst im laufenden Haushaltsjahr ein weiterer Bedarf ergibt, so bei einer kurzfristig erforderlich gewordenen Kreditaufnahme zur Sicherstellung der Anlegerentschädigung [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15].

4 Das Verwaltungsgericht des Saarlandes präzisiert 2017 den Maßstab weiter: Unvorhergesehen im Sinne des Art. 112 S. 2 GG ist nicht nur ein objektiv unvorhersehbares Bedürfnis, sondern jedes Bedürfnis, das tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde oder dessen gesteigerte Dringlichkeit, die es durch Veränderung der Sachlage inzwischen gewonnen hat, nicht vorhergesehen worden ist [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15]. Das Gericht knüpft dabei ausdrücklich an die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

III. Systematische Stellung

5 Das Notbewilligungsrecht nach Art. 112 GG ist gegenüber dem Nachtragshaushalt nachrangig, weil dem Parlament beim Erlass des Haushaltsgesetzes eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zukommt und das Parlament bei einer Bewilligung nach Art. 112 GG von jeglicher, auch nachträglicher Mitwirkung ausgeschlossen ist [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Im einfachen Haushaltsrecht wird die Norm regelmäßig in Verbindung mit § 37 BHO und § 38 BHO angewandt [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15; VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15]. Der bloße Umstand, dass einem Vertrag haushaltsrechtlich eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung zugrunde liegt, beinhaltet keinen Verstoß gegen das Haushaltsrecht des Bundes, sondern ist zwangsläufige Folge der zeitlichen Abläufe [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Als gleichlautende bundesrechtliche Norm wird Art. 112 S. 2 GG daneben herangezogen, um den Maßstab für landesverfassungsrechtliche Parallelnormen zu bestimmen, so für Art. 107 Abs. 1 S. 2 SLVerf und § 37 Abs. 1 S. 2 LHO des Saarlandes [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

Überplanmäßige

7 Überplanmäßige Ausgaben sind Ausgaben, für die der Haushaltsplan einen zwar vorhandenen, aber nicht ausreichenden Ansatz enthält [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Art. 112 GG erlaubt insoweit eine Durchbrechung des haushaltsrechtlichen Parlamentsvorbehalts [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

außerplanmäßige

8 Außerplanmäßige Ausgaben sind Ausgaben, für die der Haushaltsplan gar keinen Ansatz enthält [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Auch außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen, die zu Ausgaben in späteren Haushaltsjahren führen, sind nach Art. 112 GG zulässig [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Sie sind das haushaltsrechtliche Mittel für unvorhergesehene Verpflichtungen des Bundes [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15].

Ausgaben

9 Ausgaben im Sinne des Art. 112 GG sind haushaltswirksame Ausgaben des Bundes als Gebietskörperschaft. Von Art. 110 Abs. 1 GG werden Ausgaben rechtlich selbständiger bundeseigener Gesellschaften nicht erfasst, weil „Bund“ dort nur die Gebietskörperschaft Bund bezeichnet [BVerfG, 22.11.2011 – 2 BvE 3/08]. Der Vollständigkeitsgrundsatz knüpft an die haushaltsrechtliche Zuordnung der Einnahmen und Ausgaben zum Budget an und erfasst Konstellationen, in denen der Gesetzgeber diese Kreisläufe aus dem Haushaltsplan auslagert [FG Schleswig-Holstein, 05.06.2018 – 5 K 17/16].

Zustimmung

10 Zustimmung ist die förmliche Bewilligung der Ausgabe durch den Bundesminister der Finanzen. Sind die Voraussetzungen des Art. 112 GG erfüllt, kann der Bundesminister der Finanzen im Einzelfall Ausgaben bewilligen [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Die Zustimmung darf nur bei einem unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnis erteilt werden [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

Bundesministers

11 Bundesminister sind nach Art. 62 GG Mitglieder der Bundesregierung [LG Karlsruhe, 28.11.2007 – 3 KLs 620 Js 13113/06]. Der Bundesminister der Finanzen ist das nach Art. 112 GG für die Zustimmung zuständige Mitglied der Bundesregierung [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Er kann im Einzelfall Ausgaben bewilligen, für die der Haushaltsplan entweder gar keinen oder keinen ausreichenden Ansatz enthält [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

Finanzen

12 Finanzen kennzeichnet den Geschäftsbereich des Bundesministers der Finanzen, dem die Zuständigkeit für die Haushalts- und Ausgabenbewirtschaftung zugewiesen ist [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

Falle

13 Der Fall, auf den Art. 112 GG abstellt, ist der, dass eine parlamentarische Bewilligung zu spät käme. Die Norm räumt der Exekutive insoweit eine subsidiäre Notkompetenz ein [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

unvorhergesehenen

14 Unvorhergesehen im Sinne des Art. 112 Satz 2 GG ist jedes Bedürfnis, das tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15]. Es wird kein objektiver Maßstab angelegt; Exekutive und Legislative brauchen das Bedürfnis lediglich subjektiv nicht vorhergesehen zu haben [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15]. Der Wortlaut verlangt gerade kein objektiv unvorhersehbares Bedürfnis [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

unabweisbaren

15 Unabweisbar ist ein Bedürfnis, das so dringlich ist, dass eine parlamentarische Bewilligung zu spät käme [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Art. 112 GG ist insoweit eine subsidiäre Notkompetenz der Exekutive [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Die Norm verlangt ein „unvorhergesehenes und unabweisbares Bedürfnis“ und damit gerade kein „unvorhersehbares“ Bedürfnis; ein objektiver Maßstab wird nicht angelegt [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

erteilt

16 Erteilt ist die Zustimmung, wenn der Bundesminister der Finanzen die Ausgabe förmlich bewilligt; die Erteilung setzt das Vorliegen eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses voraus [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

Bundesgesetz

17 Bundesgesetz im Sinne des Art. 112 Satz 3 GG meint ein formelles Gesetz des Bundes, durch das das Nähere bestimmt werden kann [LG Detmold, 21.12.2011 – 12 O 247/10]. Ein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG liegt nur vor, wenn das Gesetz zum Bereich der Steuergesetzgebung gehört [LG Detmold, 21.12.2011 – 12 O 247/10]. Auch andere Vorschriften des Grundgesetzes sehen vor, dass das Nähere durch Bundesgesetz geregelt wird, etwa Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GG [BVerfG, 03.02.2026 – 2 BvR 1626/25].

18 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: bedürfen, Bedürfnisses.

I. Tatbestand

20 Überplanmäßige Ausgaben liegen vor, wenn der Haushaltsplan für die betreffende Ausgabe einen nicht ausreichenden Ansatz enthält, außerplanmäßige Ausgaben, wenn er gar keinen Ansatz enthält [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Ein unvorhergesehenes Bedürfnis ist nicht nur bei objektiver Unvorhersehbarkeit gegeben, sondern bereits dann, wenn die an der Haushaltsaufstellung beteiligten Verfassungsorgane das Bedürfnis tatsächlich nicht vorausgesehen haben [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15]. Daran fehlt es, wenn die Zahlungsverpflichtungen dem Grunde und ihrer maximalen Höhe nach feststehen [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. So verneinte das Bundesverfassungsgericht ein unvorhergesehenes Bedürfnis für Kapitalabrufe nach Art. 9 ESMV, weil die daraus folgenden deutschen Zahlungsverpflichtungen dem Grunde und der Höhe nach feststanden [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Hingegen bejahte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg ein unvorhergesehenes Bedürfnis für eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung zur Kreditaufnahme im Dezember 2008, weil zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung für 2008 (Ende 2007) noch keine Notwendigkeit einer regulären Verpflichtungsermächtigung bestand und sich der Bedarf erst nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. September 2008 ergab [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Ein unabweisbares Bedürfnis setzt dringenden Handlungsbedarf voraus, wie er im Fall der Kreditaufnahme zur Sicherstellung der Anlegerentschädigung angesichts des überragenden öffentlichen Interesses an der Funktionsfähigkeit der Entschädigungseinrichtungen angenommen wurde [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Auch ein nachträglich gesteigerter Dringlichkeitsgrad, der bei der Haushaltsaufstellung nicht vorhergesehen wurde, genügt [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

II. Rechtsfolgen

21 Liegen die Voraussetzungen des Art. 112 GG vor, darf der Bundesminister der Finanzen die Zustimmung erteilen und damit überplanmäßige oder außerplanmäßige Ausgaben bewilligen, für die der Haushaltsplan entweder keinen (außerplanmäßig) oder keinen ausreichenden (überplanmäßig) Ansatz enthält [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Ebenso können außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen bewilligt werden, die zu Ausgaben in späteren Haushaltsjahren führen; der Umstand, dass einem Vertrag eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung zugrunde liegt, begründet keinen Verstoß gegen das Haushaltsrecht des Bundes [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Die Erteilung der Zustimmung führt zu einer Durchbrechung des haushaltsrechtlichen Parlamentsvorbehalts und stellt eine subsidiäre Notkompetenz der Exekutive dar [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12].

III. Verfahren und Zuständigkeit

22 In formeller Hinsicht bedarf die Bewilligung der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Überschreitet eine außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigung eine im Haushaltsgesetz definierte Größenordnung, ist der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zwingend zu beteiligen; die Beteiligung kann bei Dringlichkeit ausnahmsweise als zulässige Nachunterrichtung erfolgen, so geschehen im Fall der Kreditaufnahme vom Dezember 2008, bei der die Größenordnung von 10.000.000 Euro überschritten wurde [OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

23 Das Notbewilligungsrecht nach Art. 112 GG ist gegenüber dem Nachtragshaushalt nachrangig, weil dem Parlament beim Erlass des Haushaltsgesetzes eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zukommt und das Parlament bei einer Bewilligung nach Art. 112 GG von jeglicher, auch nachträglicher Mitwirkung ausgeschlossen ist [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Es greift nur subsidiär ein, wenn eine parlamentarische Bewilligung zu spät käme [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Weder das Notbewilligungsrecht noch ein Nachtragshaushalt sind in jedem Fall geeignet, eine vollständige und fristgerechte Begleichung deutscher Zahlungsverpflichtungen zu gewährleisten [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12]. Die Vorschrift steht in Verbindung mit Art. 110 Abs. 1 GG, § 22 HGrG und § 16 BHO sowie §§ 37, 38 BHO, die die haushalterische Absicherung von Zahlungspflichten bzw. außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen regeln [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15]. Für das Saarland wird Art. 112 S. 2 GG als gleichlautende bundesrechtliche Norm neben § 37 Abs. 1 S. 2 BHO herangezogen, um den Maßstab für Art. 107 Abs. 1 S. 2 SLVerf und § 37 Abs. 1 S. 2 LHO des Saarlandes zu bestimmen [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].

V. Streitstand und offene Fragen

24 Die Frage, ob es für das Merkmal des Unvorhergesehenen in erster Linie auf das Parlament und erst in zweiter Linie auf den Finanzminister ankommt oder ob das Bedürfnis für beide Organe bis zur Verabschiedung des Haushaltsplans unvorhergesehen gewesen sein muss, lässt das Verwaltungsgericht des Saarlandes ausdrücklich offen und hält sie für vorliegend unerheblich [VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15]. Im Übrigen weist das herangezogene Material keine Widersprüche auf; die Entscheidungen stimmen darin überein, dass der Maßstab des Unvorhergesehenen auf die tatsächliche Nichtvorhersehung und nicht auf die objektive Unvorhersehbarkeit bezogen ist [BVerfG, 18.03.2014 – 2 BvE 6/12, 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvR 1824/12; OVG Berlin-Brandenburg, 23.11.2016 – 4 K 352.15; VG Saarlouis, 28.03.2017 – 3 K 448/15].