Art. 118 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 118 GG wird nach dieser Rechtsprechung als die Vorschrift verstanden, die für die Neugliederung des aus Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern gebildeten Gebiets eine Volksbefragung vorsieht und damit die entscheidungsberechtigte Bevölkerung festlegt [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Diese Bevölkerung wird auf Volljährige begrenzt; als „Landesvolk“ gilt die nach Art. 118 Satz 2 GG entscheidungsberechtigte Bevölkerung, die sich nur auf Volljährige bezieht [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Damit bestimmt die Regelung der Neugliederung durch Volksbefragung, wer als Volk die Staatsgewalt durch Abstimmungen ausübt [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Zugleich dient die Norm als Beleg dafür, dass sich die Abstimmungen des Volkes nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG auf die Fälle des Art. 29 GG beschränken [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Die in dem Material erkennbare Linie wird auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23.10.1951 zurückgeführt, wonach das „Landesvolk“ die nach Art. 118 Satz 2 GG entscheidungsberechtigte Bevölkerung ist und nur Volljährige umfasst [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg referierte diese Auffassung im Jahr 2017 als Argument der Kläger unter Berufung auf das Bundesverfassungsgericht; ob der Senat sie trägt, ist dem Auszug nicht zu entnehmen [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Eine Verschiebung oder Bestätigung dieser Linie durch eine spätere eigene Stellungnahme des Gerichts lässt sich aus dem Material nicht ableiten [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].

III. Systematische Stellung

3 Art. 118 Satz 2 GG wird im Zusammenhang mit der grundgesetzlichen Bestimmung des Volkes als Träger der Staatsgewalt herangezogen, insbesondere im Verhältnis zu Art. 20 Abs. 2 GG [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Die Norm dient als Beleg dafür, dass nur die Volljährigen die entscheidungsberechtigte Bevölkerung bilden und die Abstimmungen des Volkes nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG sich auf die Fälle des Art. 29 GG beschränken [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. In der Anwendung ging es um die Frage, wer zum Volk im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG bzw. Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV gehört, ob also neben den wahl- und stimmberechtigten Bürgern auch die Gesamtheit der deutschen Staatsangehörigen ohne Wahlberechtigung – etwa wegen gerichtlich angeordneter Betreuung, rechtskräftig ausgesprochenen Verlusts des Wahl- und Stimmrechts oder Nichterreichens des Wahlalters – als Volk zu erfassen ist [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Aus Art. 118 Satz 2 GG wird dabei der Rückschluss gezogen, dass, wenn 16- und 17-jährige Deutsche und nach Art. 71 Abs. 3 LV sowie Art. 28 Abs. 3 Satz 3 GG auch EU-Ausländer Teil des Volkes im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV wären, Art. 26 Abs. 1 LV und Art. 38 Abs. 2 GG verfassungswidriges Verfassungsrecht wären, weil Art. 20 GG und Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV Teil der Ewigkeitsgarantie sind [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].

Länder

5 Länder sind die Gebietskörperschaften, die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit vollziehen und insoweit die volle Verwaltungskompetenz besitzen [BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvG 1/19, 2 BvG 1/21]; die Ausführung von Bundesrecht durch die Länder ist von der Bundesaufsicht zu unterscheiden, die den Vollzug im Auftrag des Bundes kennzeichnet [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12]. Im Rahmen des Art. 118 GG sind die Länder diejenigen Gebietskörperschaften, die durch Vereinbarung über die Neugliederung ihres Gebiets disponieren können.

umfassenden

6 Das Gebiet, auf das sich die Neugliederung bezieht, wird durch die Aufzählung der drei Länder abschließend bestimmt; der Begriff „umfassend” kennzeichnet dabei die Gesamtheit des von Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern gebildeten Raumes [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Eine über diesen Gebietsbestand hinausgehende Ausdehnung der Neugliederungsermächtigung ist dem Wortlaut des Art. 118 GG nicht zu entnehmen.

Gebiete

7 Gebiete im Sinne des Art. 118 GG ist der räumliche Bereich, der aus den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern gebildet wird und dessen Neugliederung durch Vereinbarung oder Bundesgesetz erfolgen kann [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Die Vorschrift legt zugleich die entscheidungsberechtigte Bevölkerung für eine Volksbefragung nach Satz 2 fest [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Eine Volksbefragung erstreckt sich daher nur auf die Bevölkerung dieses Gebiets, nicht auf andere Teile des Bundesgebiets.

abweichend

8 „Abweichend” bezeichnet die Befugnis, von den Vorschriften des Art. 29 GG nicht Gebrauch machen zu müssen, sondern einen anderen Weg der Neugliederung zu beschreiten Art. 118 GG. Ein Abweichen liegt vor, wenn ein Regelungsgegenstand nicht nach der allgemeinen Norm, sondern nach der spezielleren Vorschrift behandelt wird; der Begriff setzt eine inhaltliche Differenz zwischen zwei Regelungsregimen voraus [OVG M-V, 21.10.2009 – 4 K 11/09].

Vorschriften

9 Vorschriften des Artikels 29 GG sind diejenigen Regelungen, die das Verfahren und die Voraussetzungen der Neugliederung des Bundesgebiets allgemein festlegen Art. 118 GG. Der Begriff der Vorschriften erfasst dabei jedenfalls auch spezielle verfahrensrechtliche Regelungen, die der Durchsetzung der jeweils betroffenen Rechtsgüter dienen [OLG Köln, 14.09.1984 – 2 Ws 368/84].

Vereinbarung

10 Vereinbarung ist die übereinstimmende Willenserklärung der beteiligten Länder, die Neugliederung ihres Gebiets durchzuführen Art. 118 GG. Der Begriff wird in der Rechtsprechung auch für die Übereinstimmung eines Verhaltens mit einer Norm verwendet, wenn geprüft wird, ob eine Maßnahme mit einer verfassungsrechtlichen Gewährleistung vereinbar ist [BVerfG, 16.07.1993 – 2 BvR 1475/93].

beteiligten

11 Beteiligt im Sinne des Art. 118 GG sind diejenigen Länder, die an der Vereinbarung über die Neugliederung teilnehmen; der Begriff kennzeichnet die Parteien der Vereinbarung Art. 118 GG. In der Rechtsprechung zu anderen Normen des Grundgesetzes wird „Beteiligte” für diejenigen verwendet, die in einem verfassungsrechtlichen Verfahren als Antragsteller oder Antragsgegner parteifähig sind [BVerfG, 07.11.2017 – 2 BvE 2/11].

erfolgen

12 Erfolgen bezeichnet die Durchführung der Neugliederung, sei es durch Vereinbarung der Länder oder durch Bundesgesetz Art. 118 GG. Die Rechtsprechung versteht den Begriff der erfolgenden Regelung als eine in allen betroffenen Ländern zur gleichen Zeit und in gleichem Umfang eintretende Rechtsfolge [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83].

Kommt

13 „Kommt” bezeichnet das Eintreten des gesetzlichen Tatbestands, hier das Nichtzustandekommen einer Vereinbarung; der Begriff wird in der Rechtsprechung verwendet, um die Eröffnung einer Rechtsfolge oder die Möglichkeit eines Geschehens zu beschreiben [OVG NRW, 27.11.2025 – 9 D 64/19.NE].

zustande

14 Zustande kommen bedeutet, dass die Vereinbarung der Länder wirksam geschlossen wird Art. 118 GG. Der Begriff wird in der Rechtsprechung für das wirksame Zustandekommen eines Gesetzes verwendet, wenn das vorgeschriebene Verfahren einschließlich etwaiger Zustimmungserfordernisse abgeschlossen ist [VG Arnsberg, 30.08.2007 – 7 K 2608/06].

Bundesgesetz

15 Bundesgesetz ist ein vom Bundestag im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenes formelles Gesetz [LG Detmold, 21.12.2011 – 12 O 247/10]. Im Rahmen des Art. 118 GG regelt es die Neugliederung, wenn eine Vereinbarung der Länder nicht zustande kommt, und muss dann eine Volksbefragung vorsehen Art. 118 GG.

geregelt

16 Geregelt wird die Neugliederung durch Bundesgesetz, wenn keine Vereinbarung zustande kommt Art. 118 GG. Der Begriff der geregelten Materie wird in der Rechtsprechung für den Gegenstand einer speziellen Vorlagepflicht verwendet, die ein bestimmtes Verfahren voraussetzt [BVerfG, 31.03.2016 – 2 BvR 1576/13].

17 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Artikels, Neugliederung, Baden, Württemberg-Baden, Württemberg-Hohenzollern, Volksbefragung.

I. Tatbestand

19 Das herangezogene Material enthält keine Aussage zu den tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 118 Satz 2 GG.

II. Rechtsfolgen

20 Art. 118 Satz 2 GG wird als die Vorschrift verstanden, die für die Neugliederung des aus Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern gebildeten Gebiets eine Volksbefragung vorsieht und damit die entscheidungsberechtigte Bevölkerung festlegt. Nach der referierten Auffassung bezieht sich das „Landesvolk“ als entscheidungsberechtigte Bevölkerung nur auf Volljährige [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].

III. Verfahren und Zuständigkeit

21 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

22 Art. 118 Satz 2 GG wird im Verhältnis zu Art. 20 Abs. 2 GG und Art. 25 Abs. 1 Satz 1 LV als Beleg dafür herangezogen, dass nur die Volljährigen die entscheidungsberechtigte Bevölkerung bilden und die Abstimmungen des Volkes nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG sich auf die Fälle des Art. 29 GG beschränken [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16]. Aus der referierten Auffassung folgt zugleich, dass Art. 26 Abs. 1 LV und Art. 38 Abs. 2 GG nicht deshalb verfassungswidriges Verfassungsrecht wären, weil sie das Wahlalter über die Volljährigkeit hinaus anknüpfen [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].

V. Streitstand und offene Fragen

23 Offen bleibt, ob der entscheidende Senat die referierte Auffassung trägt, wonach das „Landesvolk“ im Sinne von Art. 118 Satz 2 GG nur Volljährige umfasst; die Aussage ist in der Verdichtung ausdrücklich als Argument der Kläger unter Berufung auf das Bundesverfassungsgericht gekennzeichnet [VGH Baden-Württ., 21.07.2017 – 1 S 1240/16].