Art. 125 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 125 GG überführt Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft, innerhalb seines Geltungsbereichs in Bundesrecht, soweit es innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Für Recht, das nach dem 8. Mai 1945 früheres Reichsrecht abgeändert hat, ordnet die Vorschrift ebenfalls die Fortgeltung als Bundesrecht an, in der Entscheidung als Art. 125 Abs. 2 S. 1 GG bezeichnet [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Die Fortgeltung als Bundesrecht bedeutet nicht, dass der Bund den gesamten Sachbereich des fortgeltenden Rechts abschließend geregelt hätte; maßgeblich ist der konkrete sachliche Regelungsgehalt der jeweiligen Norm [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Zugleich begrenzt Art. 125 GG die Befugnisse des Bundes auf eine bloße Fortschreibung des fortgeltenden Rechts, um dessen „Versteinerung“ zu verhindern; eine Neuregelung oder grundlegende Neukonzeption ist ihm danach verwehrt [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG; VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 2011 begründete das Bundesverwaltungsgericht die Linie, dass die Fortgeltung eines Gesetzes als Bundesrecht nach Art. 125 Nr. 1 GG nicht die abschließende Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund bedeutet. Es stellte fest, dass das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 nach Art. 125 Nr. 1 GG als Bundesrecht fortgilt, jedoch die vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Sportwetten außerhalb des Pferdesports nicht regelt; deshalb war der Bund insoweit nicht abschließend tätig geworden und das Land durfte die Internetverbote in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV erlassen [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].

3 2022 präzisierte das Verwaltungsgericht Köln die Abgrenzung zur Anpassungskompetenz. Der Landesgesetzgeber kann danach als Bundesrecht fortgeltendes Recht durch Landesrecht ersetzen, wenn die Gesetzgebungskompetenz auf die Länder übergegangen ist; bis dahin bleibt der Bund auf schlichte Einzelanpassungen beschränkt, eine grundlegende Neukonzeption des fortgeltenden Regelwerks ist nicht möglich. Angewandt wurde dies auf § 6a Abs. 2 GewO, der nach dem Kompetenzübergang für das Gaststättenrecht auf die Länder nicht mehr als Bundesrecht hätte erlassen werden können, im Eilverfahren aber gleichwohl als verfassungsgemäß behandelt wurde [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

4 2025 bestätigte das Finanzgericht Düsseldorf diese enge Auslegung für die Grundsteuer. Nach der Entscheidung darf der Bund nach Art. 125 Nr. 2 GG fortgeltendes Bundesrecht nur unter Beibehaltung der wesentlichen Elemente modifizieren; die Fortschreibungskompetenz ist eng auszulegen. Eine Neuregelung der Grundsteuer sei dem Bund verwehrt, weil die Länder die Kompetenz hierfür innehaben; die Neukonzeption des Grundsteuergesetzes sei zudem zu einem Zeitpunkt erarbeitet worden, in dem sich die Neuregelung der Grundsteuerkompetenzen bereits mit hinreichender Klarheit abgezeichnet habe [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG].

III. Systematische Stellung

5 Art. 125 GG wird regelmäßig im Zusammenhang mit der Kompetenzordnung der Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG angewandt: Die Fortgeltung als Bundesrecht nach Art. 125 Nr. 1 GG entscheidet nicht über die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG; maßgeblich ist allein, ob der Bund den konkreten Sachbereich tatsächlich abschließend geregelt hat [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Gegenüber Art. 125a Abs. 1 GG ist die Vorschrift abzugrenzen: Während Art. 125 GG die Überleitung früheren Reichsrechts oder zonalen Rechts betrifft, regelt Art. 125a Abs. 1 GG die Fortgeltung von Bundesrecht, das wegen einer Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte; der Landesgesetzgeber kann solches Recht durch Landesrecht ersetzen [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22]. Im Verhältnis zu Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 7 GG begrenzt Art. 125 GG die Änderungsmacht des Bundes zugunsten der den Ländern eingeräumten Abweichungskompetenz [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG].

Recht

7 Recht im Sinne des Art. 125 GG umfasst das vor dem Zusammentritt des Deutschen Bundestages erlassene Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft und innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Es handelt sich um Recht, das als vorkonstitutionelles Recht nach Art. 125 Nr. 1 GG in Bundesrecht überführt wird [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Art. 125 GG begründet für dieses fortgeltende Recht eine bloße Fortschreibungskompetenz des Bundes, die Änderungen unter Beibehaltung der wesentlichen Elemente erlaubt, aber keine Neuregelung [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Vom Anwendungsbereich des Art. 125 GG zu unterscheiden ist Recht, das als Bundesrecht erlassen wurde, aber wegen späterer Änderungen des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte; dieses Recht fällt unter Art. 125a Abs. 1 GG [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

Gegenstände

8 Gegenstände sind die Sachbereiche, auf die sich das betroffene Recht bezieht. Art. 125 Nr. 1 GG erfasst Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Der Begriff knüpft an die Kompetenzmaterien der konkurrierenden Gesetzgebung an, wie sie insbesondere in Art. 74 Abs. 1 GG aufgezählt sind; die Auslegung des Kompetenztitels erfolgt nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20].

konkurrierenden

9 Konkurrierende Gesetzgebung bezeichnet den Gesetzgebungsbereich, in dem die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung nur haben, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Ist ein Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung zuzuordnen, kann Art. 125 Nr. 1 GG einschlägig sein, soweit das dort betroffene Recht innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Auf bestimmten Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung können die Länder nach Art. 72 Abs. 3 GG abweichende Regelungen treffen, sofern nicht abschließende bundesrechtliche Regelungen entgegenstehen [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20].

Gesetzgebung

10 Der Begriff der Gesetzgebung in Art. 125 GG bezieht sich auf die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes, also auf den Bereich, in dem Bund und Länder in einem abgestuften Verhältnis zur Gesetzgebung befugt sind [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Art. 125 GG betrifft dabei das vor dem Zusammentritt des Bundestages erlassene Recht, soweit es Gegenstände dieser Gesetzgebung betrifft [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Eine fortbestehende Gesetzgebungskompetenz des Bundes kann das Land nur in den engen Grenzen des Art. 125b Abs. 1 GG zur Gesetzgebung berechtigen, wenn es um ehemalige Rahmengesetzgebung geht [OVG NRW, 18.02.2008 – 6 B 33/08].

Bundes

11 Der Bund ist im Rahmen des Art. 125 GG der Träger der Gesetzgebungskompetenz, in dessen Recht das betroffene vorkonstitutionelle Recht überführt wird [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Der Bund besitzt für nach Art. 125 GG fortgeltendes Recht nur eine Fortschreibungskompetenz, die auf Änderungen unter Beibehaltung der wesentlichen Elemente beschränkt ist [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Für Recht, das nach Art. 125a Abs. 1 GG als Bundesrecht fortgilt, kann der Bund ebenfalls nur anpassend tätig werden, während der Landesgesetzgeber dieses Recht durch Landesrecht ersetzen kann [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

betrifft

12 Betrifft bedeutet, dass sich das fragliche Recht auf Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes bezieht. Das Erfordernis „betrifft“ stellt den sachlichen Anknüpfungspunkt für den Anwendungsbereich des Art. 125 Nr. 1 GG dar und begründet die Überführung des Rechts in Bundesrecht [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Der Begriff ist in der Rechtsprechung zu Art. 125 Nr. 1 GG nicht weiter eingegrenzt, sondern wird als bloßer Bezug auf die Sachmaterien der konkurrierenden Gesetzgebung verstanden [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].

Bundesrecht

13 Bundesrecht bezeichnet das Rechtsregime, in das Art. 125 Nr. 1 GG Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft und innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt, überführt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Nach Art. 125 GG fortgeltendes Bundesrecht darf der Bund modifizieren, solange er die wesentlichen Elemente beibehält; eine Neuregelung ist ihm verwehrt, weil die Länder die Kompetenz hierfür innehaben [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Art. 125a Abs. 1 GG ordnet an, dass Recht, das als Bundesrecht erlassen wurde, aber wegen Änderungen des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fortgilt, bis der Landesgesetzgeber es durch Landesrecht ersetzt [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22]. Für vorkonstitutionelles Recht gilt Art. 123 Abs. 1 GG als Fortgeltungsanordnung, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht; auch dieses Recht gilt als Bundesrecht fort [BFH, 31.10.2024 – V B 53/23].

mehrerer

14 Der Begriff „mehrerer“ bezieht sich auf die räumliche Einheitlichkeit innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen, also auf das Erfordernis einer einheitlichen Geltung in mindestens einer ganzen Zone oder in mehreren Zonen [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].

Besatzungszonen

15 Besatzungszonen sind die nach dem Zweiten Weltkrieg gebildeten räumlichen Herrschaftsbereiche der Besatzungsmächte, innerhalb derer das Recht einheitlich gegolten haben muss, damit die Überführung in Bundesrecht nach Art. 125 Nr. 1 GG erfolgt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Das Recht kann innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gegolten haben; eine einheitliche Geltung im gesamten Bundesgebiet ist nicht erforderlich [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].

einheitlich

16 Einheitlich bezeichnet die gleichmäßige räumliche Geltung des fraglichen Rechts innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen. Art. 125 Nr. 1 GG setzt voraus, dass das vorkonstitutionelle Recht innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gegolten hat; eine einheitliche Geltung im gesamten Bundesgebiet ist nicht erforderlich [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].

17 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: abgeändert, früheres, Reichsrecht.

I. Tatbestand

19 Art. 125 Nr. 1 GG erfasst Recht, das Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes betrifft und innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen einheitlich gilt; die Vorschrift dient als Rechtsgrund für die Fortgeltung früheren Reichsrechts als Bundesrecht [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Als Anwendungsfall hat das Bundesverwaltungsgericht das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 behandelt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Über die im Normtext genannten Voraussetzungen hinaus enthält das Material keine Konkretisierung der Tatbestandsmerkmale; abstrakte Kriterien für das einheitliche Gelten innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen werden nicht formuliert [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Zur zweiten Alternative des zitierten Teils (Art. 125 Nr. 2 GG) enthält das herangezogene Material keine Aussage.

II. Rechtsfolgen

20 Die Rechtsfolge des Art. 125 Nr. 1 GG besteht in der Überführung des betroffenen Rechts in Bundesrecht [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Diese Fortgeltung ist dahin zu begrenzen, dass sie nicht bedeutet, der Bund habe den gesamten Sachbereich des fortgeltenden Rechts abschließend geregelt; maßgeblich ist die Reichweite der jeweiligen Regelung [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Das Bundesverwaltungsgericht hat hieraus für das nach Art. 125 Nr. 1 GG fortgeltende Rennwett- und Lotteriegesetz abgeleitet, dass dieses die vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Sportwetten außerhalb des Pferdesports nicht regelt, der Bund also keine abschließende Regelung getroffen hat [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Zu der Frage, ob dem Bund an nach Art. 125 Nr. 1 GG fortgeltendem Recht eine Fortschreibungs- oder Änderungskompetenz zusteht, enthält das Material für die konkret zitierte Vorschrift keine Aussage; die vorliegende Entscheidung zur engen Fortschreibungskompetenz betrifft Art. 125 Abs. 2 S. 1 GG und nicht den hier zu kommentierenden Teil [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Die Ersetzungsbefugnis des Landesgesetzgebers nach Art. 125a Abs. 1 GG stellt eine eigenständige Rechtsfolge dar, die auf Recht bezogen ist, das wegen einer Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

III. Verfahren und Zuständigkeit

21 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage. Die zitierten Entscheidungen betreffen die materielle Prüfung von Gesetzgebungskompetenzen; verfahrensrechtliche Besonderheiten im Zusammenhang mit Art. 125 Nr. 1 GG werden nicht erörtert. Die einzige verfahrensbezogene Aussage des Materials betrifft die summarische Prüfung im Eilverfahren und steht im Kontext des Art. 125a Abs. 1 GG, nicht des hier zu kommentierenden Teils [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

22 Art. 125 Nr. 1 GG steht in systematischem Zusammenhang mit Art. 74 und Art. 70, 72 GG. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Fortgeltung des Rennwett- und Lotteriegesetzes nach Art. 125 Nr. 1 GG als Ausgangspunkt für die Prüfung genommen, ob der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG abschließend Gebrauch gemacht hat [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10]. Da die fortgeltende bundesrechtliche Regelung die Sportwetten außerhalb des Pferdesports nicht erfasste, war die landesrechtliche Regelung von Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].

23 Eine Abgrenzung zu Art. 125a GG nimmt das Verwaltungsgericht Köln vor: Art. 125a GG betrifft Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, und räumt dem Landesgesetzgeber eine Ersetzungsbefugnis ein [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22]. Angewandt wird dies auf § 6a Abs. 2 GewO, der infolge der Grundgesetzänderung vom 28. August 2006 nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, weil die Gesetzgebungskompetenz für das Gaststättenrecht seit diesem Zeitpunkt bei den Ländern liegt [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22].

24 Für Art. 125 Abs. 2 S. 1 GG stellt das Finanzgericht Düsseldorf fest, dass die Fortschreibungskompetenz des Bundes in Abgrenzung zur Länderkompetenz eng auszulegen ist, und knüpft dabei an die frühere Kompetenzgrundlage nach Art. 72 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 GG in der alten Fassung an [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG].

V. Streitstand und offene Fragen

25 Die herangezogenen Entscheidungen widersprechen einander nicht. Sie betreffen unterschiedliche Aspekte: Art. 125 Nr. 1 GG als Grundlage der Fortgeltung konkret benannten Rechts [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10], die Ersetzungsbefugnis nach Art. 125a GG [VG Köln, 09.12.2022 – 1 L 1643/22] und die Fortschreibungskompetenz nach Art. 125 Abs. 2 S. 1 GG [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Eine einheitliche Linie ist insoweit erkennbar, als die Fortgeltung als Bundesrecht keine abschließende bundesrechtliche Regelung des Sachbereichs impliziert [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10] und die Fortschreibungskompetenz eng auszulegen ist, um eine Neuregelung durch den Bund zu verhindern [FG Düsseldorf, 26.02.2025 – 11 K 2309/23 BG]. Offen bleibt im Material, welche konkreten Kriterien für die Einheitlichkeit des Geltens innerhalb einer oder mehrerer Besatzungszonen im Sinne von Art. 125 Nr. 1 GG maßgeblich sind; das Bundesverwaltungsgericht benennt mit dem Rennwett- und Lotteriegesetz lediglich einen Anwendungsfall, ohne abstrakte Voraussetzungen zu formulieren [BVerwG, 01.06.2011 – 8 C 5/10].