Art. 29 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 29 GG regelt die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Verfahren für eine Neugliederung des Bundesgebiets [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Die Norm knüpft dabei teilweise an die Einwohnerzahl der betroffenen Gebiete an und erhebt diese zu einer verfassungsunmittelbaren Voraussetzung der Neugliederungsmaßnahme; die Grenze von einer Million Einwohnern in Art. 29 Abs. 4 GG beschränkt die Möglichkeit eines Volksbegehrens auf Verflechtungsräume mit einem Mindestmaß an Bedeutung, während die 50.000-Einwohner-Grenze in Art. 29 Abs. 7 Satz 1 GG eine Art Geringfügigkeitsschwelle normiert [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15]. Das Grundgesetz setzt dabei voraus, dass die zur Ausfüllung des Tatbestands verwendeten Einwohnerzahlen hinreichend genau ermittelt sind [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15]. Art. 29 Abs. 4 GG in der früheren Fassung diente darüber hinaus der Bestimmung der Aktivbürgerschaft, indem das dort genannte „Gesamtvolk im Bund“ mit den zum Bundestag wahlberechtigten Deutschen gleichgesetzt wurde [VerfGH Thüringen, 25.09.2018 – 24/17].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1997: Das Bundesverfassungsgericht legte den Begriff des „zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums“ in Art. 29 Abs. 4 GG erstmals grundlegend aus: Er knüpfe an objektive Gegebenheiten des Siedlungs- und Wirtschaftsraums an, nicht an die landsmannschaftliche Verbundenheit, und sei bereits im Zulassungsverfahren des Volksbegehrens umfassend zu prüfen [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Angewandt wurde dies auf das Volksbegehren zur Bildung eines Landes Franken, das an der fehlenden Abgegrenztheit wegen ausgeprägter Verflechtungen mit anderen Bezirken Bayerns und dem Großraum Frankfurt scheiterte [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

3 2018: Das Bundesverfassungsgericht präzisierte die Funktion der Einwohnerzahlen als Tatbestandsmerkmal der Neugliederung und stellte fest, dass auch Gebietsteile innerhalb der Länder als Anknüpfungspunkt in Betracht kommen; weitergehende Anforderungen als die hinreichende Genauigkeit ließen sich insbesondere nicht aus den Grundsätzen der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit ableiten [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15]. Der Thüringer Verfassungsgerichtshof rekurrierte im selben Jahr auf Art. 29 Abs. 4 GG a. F. zur Bestimmung des Aktivstaatsvolkes, das mit den Abstimmungsberechtigten und damit den zum Bundestag wahlberechtigten Deutschen gleichzusetzen sei, zu denen Minderjährige nicht gehören [VerfGH Thüringen, 25.09.2018 – 24/17].

4 2019: Das Bundesverfassungsgericht begrenzte den Anwendungsbereich des Volksbegehrens nach Art. 29 Abs. 4 GG dahin, dass es nicht auf die Zusammenlegung mehrerer Länder gerichtet werden kann; räumlicher Bereich des Volksentscheids und Neugliederungsraum dürfen nicht auseinanderfallen, und das Volksbegehren muss ein konkretes Neugliederungsziel benennen [BVerfG, 13.03.2019 – 2 BvP 1/15]. Ein Antrag, der für Gebiete Sachsens und Sachsen-Anhalts ein Volksbegehren zur Bildung eines neuen Landes „Sachsen-Thüringen“ aus drei Ländern vorsah, wurde daher abgelehnt [BVerfG, 13.03.2019 – 2 BvP 1/15].

III. Systematische Stellung

5 Art. 29 Abs. 4 GG wird ausdrücklich von Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG abgegrenzt: Die dort genannten landsmannschaftlichen, geschichtlichen und kulturellen Gesichtspunkte sind für den Neugliederungsraum des Abs. 4 kein Tatbestandsmerkmal, da dieser an objektive Gegebenheiten des Siedlungs- und Wirtschaftsraums anknüpft [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Innerhalb des Art. 29 GG bilden Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GG eine gemeinsame Anknüpfung an die Einwohnerzahl als verfassungsunmittelbare Voraussetzung der Neugliederungsmaßnahme [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15]. Über Art. 29 GG hinaus wird die amtliche Einwohnerzahl verfassungsrechtlich für die Stimmen der Länder im Bundesrat sowie für den Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen relevant [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15]. Für die Bestimmung der Aktivbürgerschaft wird Art. 29 Abs. 4 GG a. F. in Verbindung mit dem subjektiven Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG herangezogen, wobei der Maßstab die Wahlberechtigung zum Bundestag ist, die deutsche Staatsangehörigkeit und Volljährigkeit voraussetzt [VerfGH Thüringen, 25.09.2018 – 24/17].

Bundesgebiet

7 Bundesgebiet ist der räumliche Geltungsbereich des Grundgesetzes, auf den sich die Neugliederung nach Art. 29 GG bezieht. Es umfasst das gesamte Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des an den Grenzen liegenden Hinterlandes und des grenzüberschreitenden Verkehrs auf Flughäfen und Grenzbahnhöfen [OVG Rheinland-Pfalz, 21.04.2016 – 7 A 11108/14]. Innerhalb des Bundesgebietes gewährleistet Art. 11 Abs. 1 GG allen Deutschen das Recht, an jedem Ort Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen [OVG NRW, 07.12.2021 – 5 A 2000/20]; diese Freizügigkeit bezieht sich auf das ganze Bundesgebiet [OVG NRW, 03.07.2025 – 13 D 70/21.NE].

gewährleisten

8 Gewährleisten bedeutet, etwas verbindlich zuzusichern oder sicherzustellen [BVerfG, 16.01.1957 – 1 BvR 253/56]. Eine Norm, die ein Recht oder eine Möglichkeit gewährleistet, begründet einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf deren Bestand [BVerwG, 18.12.2025 – 8 B 6.25]. In Art. 29 Abs. 1 GG ist das Gewährleisten der wirksamen Aufgabenerfüllung der Länder der ausdrückliche Zweck der Neugliederung.

Länder

9 Länder sind die bestehenden Gliedstaaten des Bundes, deren Gebietsbestand nach Art. 29 GG neu gegliedert werden kann. Ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 GG kann nicht auf die Zusammenlegung mehrerer Länder gerichtet werden [BVerfG, 13.03.2019 – 2 BvP 1/15]. Die Einwohnerzahl innerhalb der Länder ist Tatbestandsmerkmal der Neugliederung [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15]. Als Vollzugsorgane des Bundes führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 781/21, 1 BvR 798/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 860/21, 1 BvR 889/21].

obliegenden

10 Obliegen bedeutet zugewiesen sein; die obliegenden Aufgaben sind die von der Verfassung oder dem Bundesrecht übertragenen Zuständigkeiten und Pflichten [OVG NRW, 22.07.2022 – 13 B 1466/21]. In Art. 29 Abs. 1 GG sind die den Ländern obliegenden Aufgaben diejenigen, die ihnen nach der bundesstaatlichen Kompetenzordnung zur Wahrnehmung zugewiesen sind [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21].

Aufgaben

11 Aufgaben sind die durch die Verfassung oder das Bundesrecht begründeten Handlungs- und Verantwortungsbereiche [BVerfG, 14.10.2004 – 2 BvR 1481/04]. Sie umfassen konkrete Vollzugs- und Gestaltungspflichten, wie die Sachbedarfsdeckung der Streitkräfte als Kernbereich der Bundeswehrverwaltung [BVerwG, 29.06.2010 – 8 B 129/09]. In Art. 29 Abs. 1 GG sind die Aufgaben der Länder der Maßstab, an dem Größe und Leistungsfähigkeit gemessen werden.

wirksam

12 Wirksam bedeutet effektiv und mit tatsächlicher Durchsetzungsfähigkeit ausgestattet [BSG, 28.03.2017 – B 1 KR 29/16 R]. In Art. 29 Abs. 1 GG ist die wirksame Erfüllung der Länderaufgaben der Maßstab für die Neugliederung: Die Länder sollen nach Größe und Leistungsfähigkeit in der Lage sein, ihre Aufgaben tatsächlich zu bewältigen.

erfüllen

13 Erfüllen bedeutet, den tatbestandlichen Anforderungen einer Norm zu entsprechen [BAG, 29.06.2017 – 2 AZR 302/16; BVerwG, 16.05.2013 – 8 C 14/12]. In Art. 29 Abs. 1 GG bezeichnet es die tatsächliche Wahrnehmung der den Ländern obliegenden Aufgaben.

landsmannschaftliche

14 Landsmannschaftliche Verbundenheit ist ein Abwägungsgesichtspunkt des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG, der bei der Neugliederung zu berücksichtigen ist [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. In Art. 29 Abs. 4 GG ist sie dagegen kein Tatbestandsmerkmal des dort vorausgesetzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

geschichtlichen

15 Der Begriff der geschichtlichen Zusammenhänge bezeichnet die historischen Bezüge, die bei der Neugliederung nach Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen sind [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Für den Neugliederungsraum nach Art. 29 Abs. 4 GG gelten geschichtliche Gesichtspunkte nicht als Tatbestandsmerkmal [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

kulturellen

16 Kulturelle Zusammenhänge sind ein Abwägungsbelang des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Die Rechtsprechung betont, dass landsmannschaftliche, geschichtliche und kulturelle Gesichtspunkte für den Neugliederungsraum des Art. 29 Abs. 4 GG nicht als Tatbestandsmerkmal gelten [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

Zusammenhänge

17 Der Begriff ‚Zusammenhänge‘ bezeichnet in Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG die geschichtlichen und kulturellen Bezüge, die bei der Neugliederung zu berücksichtigen sind [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. In Art. 29 Abs. 4 GG bezieht er sich dagegen auf den räumlichen Zusammenhang des Siedlungs- und Wirtschaftsraums [BVerfG, 13.03.2019 – 2 BvP 1/15].

wirtschaftliche

18 Die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit ist ein Abwägungsbelang des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. In Art. 29 Abs. 4 GG spielen wirtschaftliche Gesichtspunkte keine Rolle als Tatbestandsmerkmal des Neugliederungsraums [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

19 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Größe, Leistungsfähigkeit, Zweckmäßigkeit, Verbundenheit, Erfordernisse; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: gegliedert.

I. Tatbestand

21 Die landsmannschaftliche Verbundenheit ist nach Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG ein Tatbestandsmerkmal; anders als bei dem in Art. 29 Abs. 4 GG vorausgesetzten „zusammenhängende[n], abgegrenzte[n] Siedlungs- und Wirtschaftsraum“ kommt es hierauf bei der Neugliederung an [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Weitere Aussagen zu den übrigen in Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Berücksichtigungsgeboten enthält das herangezogene Material nicht.

II. Rechtsfolgen

22 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

III. Verfahren und Zuständigkeit

23 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

24 Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG wird von der Rechtsprechung zu Art. 29 Abs. 4 GG abgegrenzt: Der dort vorausgesetzte „zusammenhängende, abgegrenzte Siedlungs- und Wirtschaftsraum“ knüpft an objektive Gegebenheiten des Siedlungs- und Wirtschaftsraums an; die landsmannschaftliche Verbundenheit sowie die geschichtlichen und kulturellen Gesichtspunkte aus Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG sind für Art. 29 Abs. 4 GG keine Tatbestandsmerkmale [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

V. Streitstand und offene Fragen

25 Das herangezogene Material enthält keinen Widerspruch; offene Fragen werden allein zu Art. 29 Abs. 4 GG benannt, nicht zu Art. 29 Abs. 1 GG [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

I. Tatbestand

27 Das herangezogene Material enthält zum Tatbestand des Art. 29 Abs. 2 GG keine Aussage. Die Verdichtung betrifft ausschließlich das in Art. 29 Abs. 4 GG vorausgesetzte Erfordernis eines zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

II. Rechtsfolgen

28 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

III. Verfahren und Zuständigkeit

29 Zum Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 GG (Bundesgesetz mit Bestätigung durch Volksentscheid, Anhörung der betroffenen Länder) enthält das Material keine Aussage. Es betrifft vielmehr das Zulassungsverfahren eines Volksbegehrens nach Art. 29 Abs. 4 GG: Die Erfüllung des Erfordernisses eines zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums ist bereits im Zulassungsverfahren umfassend durch den Bundesminister des Innern zu prüfen und durch das Bundesverfassungsgericht überprüfbar [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. So wurde beim Antrag des Fränkischen Bundes auf Durchführung eines Volksbegehrens zur Bildung eines Landes Franken die notwendige Abgegrenztheit wegen ausgeprägter Verflechtungen des Neugliederungsgebiets mit anderen Bezirken Bayerns und dem Großraum Frankfurt verneint [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

30 Das Material grenzt Art. 29 Abs. 4 GG von Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG ab: Die landsmannschaftliche Verbundenheit ist beim Neugliederungsraum – anders als bei Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG – kein Tatbestandsmerkmal [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Eine Aussage zum Verhältnis des Art. 29 Abs. 2 GG zu anderen Normen enthält das Material nicht.

V. Streitstand und offene Fragen

31 Das Material benennt zu Art. 29 Abs. 4 GG offene Fragen: Offengelassen wird, ob es sich um einen zentralörtlichen Verflechtungsbereich der höheren Stufe handeln muss oder ob mehrere oberzentrale Verflechtungsbereiche mit interregionalen Beziehungen genügen; offengelassen wird ferner, ob Art. 29 Abs. 4 GG nur die Umgliederung oder auch die Bildung eines neuen Landes zulässt [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Zu Art. 29 Abs. 2 GG selbst benennt das Material keinen Streitstand und keine offenen Fragen.

I. Tatbestand

33 Art. 29 Abs. 4 GG setzt einen zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum voraus, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15]. Der Begriff des Siedlungs- und Wirtschaftsraums knüpft an objektive sozio-ökonomische Gegebenheiten an, wie sie in Raumordnung und Landesplanung verwendet werden; landsmannschaftliche Verbundenheit ist – anders als bei Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG – kein Tatbestandsmerkmal [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Das Merkmal der Abgegrenztheit verlangt einen Raum, der nach innen Gemeinsamkeiten aufweist, die ihn gegenüber umliegenden Räumen als Einheit erscheinen lassen, wobei eine zusammenhängende äußere Begrenzung bestehen und keine Oberzentren durchschnitten werden dürfen [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Die Einwohnerzahl von mindestens einer Million ist eine verfassungsunmittelbare Voraussetzung der Neugliederungsmaßnahme und beschränkt das Volksbegehren auf Verflechtungsräume mit einem Mindestmaß an Bedeutung; das Grundgesetz setzt voraus, dass die verwendeten Einwohnerzahlen hinreichend genau ermittelt sind [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15]. Das Volksbegehren muss ein konkretes Neugliederungsziel benennen und sich auf den Raum beschränken, für den die einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden soll; der räumliche Bereich des Volksentscheids und der Neugliederungsraum dürfen nicht auseinanderfallen [BVerfG, 13.03.2019 – 2 BvP 1/15]. Zu den „zum Bundestag Wahlberechtigten“ gehören nur volljährige Deutsche; Minderjährige sind nicht erfasst [VerfGH Thüringen, 25.09.2018 – 24/17].

II. Rechtsfolgen

34 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

III. Verfahren und Zuständigkeit

35 Die Erfüllung des Erfordernisses eines zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraums ist bereits im Zulassungsverfahren des Volksbegehrens umfassend durch den Bundesminister des Innern zu prüfen; diese Prüfung ist durch das Bundesverfassungsgericht überprüfbar [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Das Volksbegehren muss den Anforderungen des § 20 G Artikel 29 Abs. 6 sowie des Anhangs zu §§ 47 und 49 NeuGIV genügen, insbesondere ein konkretes Neugliederungsziel benennen [BVerfG, 13.03.2019 – 2 BvP 1/15]. Der Gesetzgeber darf in § 18 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 GG ohne Weiteres an die grundgesetzlich vorgesehenen Einwohnerzahlen anknüpfen [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

36 Art. 29 Abs. 4 GG ist von Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG abzugrenzen: Dort sind landsmannschaftliche, geschichtliche und kulturelle Gesichtspunkte Tatbestandsmerkmale, während sie für den Neugliederungsraum nach Abs. 4 nicht gelten [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Art. 29 Abs. 4 und Abs. 7 Satz 1 GG knüpfen beide an die Einwohnerzahl der betroffenen Gebiete an; die Grenze von einer Million Einwohnern in Abs. 4 normiert ein Mindestmaß an Bedeutung, die 50.000-Einwohner-Grenze in Abs. 7 Satz 1 eine Geringfügigkeitsschwelle [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15]. Die amtliche Einwohnerzahl ist verfassungsrechtlich allein in Art. 29 GG sowie für die Stimmen der Länder im Bundesrat (Art. 59 GG) und den Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG) relevant; weitere Anforderungen lassen sich aus Art. 29 GG nicht ableiten [BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 1/15]. Zur Bestimmung der Aktivbürgerschaft im Sinne des Art. 29 Abs. 4 GG wird auf das subjektive Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 und 2 GG zurückgegriffen [VerfGH Thüringen, 25.09.2018 – 24/17].

V. Streitstand und offene Fragen

37 Das Bundesverfassungsgericht hat offengelassen, ob es sich bei dem Raum um einen zentralörtlichen Verflechtungsbereich der höheren Stufe handeln muss oder ob mehrere oberzentrale Verflechtungsbereiche mit interregionalen Beziehungen genügen; ebenso offen ist, ob Art. 29 Abs. 4 GG nur die Umgliederung oder auch die Bildung eines neuen Landes zulässt [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94]. Widersprüche zwischen den herangezogenen Entscheidungen sind nicht ersichtlich.

I. Tatbestand

39 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage; die einzige übermittelte Entscheidung betrifft Art. 29 Abs. 4 GG, nicht Abs. 6 [BVerfG, 24.06.1997 – 2 BvP 1/94].

II. Rechtsfolgen

40 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

III. Verfahren und Zuständigkeit

41 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

42 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

V. Streitstand und offene Fragen

43 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.