Art. 51 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 51 GG bestimmt den Bundesrat nach dieser Rechtsprechung als Organ, das aus Mitgliedern der Regierungen der Länder besteht, die sie bestellen und abberufen und die durch andere Regierungsmitglieder vertreten werden, wodurch die Einheitlichkeit der politischen Entscheidung innerhalb eines Landes gesichert und die Mitwirkung der Länder über den Bundesrat auf deren politische Willensbildung zurückgeführt wird [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Die Stimmengewichtung nach Art. 51 Abs. 2 GG bringt in der Sache zum Ausdruck, dass sich das Stimmgewicht der Länder im Prinzip an der Bevölkerungszahl orientiert und verbindet so die Staatengleichheit mit einer Stimmgewichtung nach Bevölkerungsstärke; der Bundesrat ist als Vertretung der Länder, nicht als Vertretung der parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse der Ländergesamtheit konzipiert [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02; BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Das Gebot der einheitlichen Stimmabgabe nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG sichert, dass das den einzelnen Ländern zugemessene Stimmgewicht vollständig zum Einsatz kommt und nicht durch unterschiedliche Voten reduziert oder aufgehoben wird [BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19]. Die Mitglieder des Bundesrates besitzen als Interessenvertreter ihres Bundeslandes kein freies Mandat, sondern sind grundsätzlich weisungsgebunden [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]; die Landesregierungen entscheiden über das Verhalten der Landesvertreter im Bundesrat, nicht der Landtag [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1999–2004: Die Linie zur organisatorischen Funktion des Bundesrates wird durch das Bundesverfassungsgericht begründet: Art. 51 Abs. 1 GG wirkt als Schutzinstrument der Länder, indem die Mitwirkung im Bundesrat auf die politische Willensbildung des Landes zurückwirkt; eine bloße Anhörung einer obersten Landesbehörde gewährleistet diesen Schutz nicht gleichwertig [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Zur einheitlichen Stimmabgabe nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG stellt das Bundesverfassungsgericht fest, dass ein uneinheitliches Votum eines Landes die Zustimmung des Bundesrates entfallen lässt; die Norm wird als Wirksamkeitsmaßstab der Stimmabgabe behandelt [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Die Linie zur Stimmgewichtung wird durch das Bundesverfassungsgericht begründet, das die Zusammensetzung des Bundesrates als von Staatengleichheit und Einwohnerzahl geprägt ansieht und zugleich feststellt, dass das Binnenrecht des Bundesrates in den Ausschüssen davon abweichen kann [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02].

3 2012–2018: Das Verwaltungsgericht Wiesbaden bestätigt die Zuordnung der Gesetzgebungstätigkeit zum Bundesrat nach Art. 51 Abs. 1 GG und grenzt oberste Landesbehörden, die vorbereitende Arbeiten erledigen, davon ab [VG Wiesbaden, 14.11.2012 – 4 K 877/12.WI]. Das Verwaltungsgericht Potsdam zieht Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG als Vergleichsmaßstab heran und entnimmt ihm für ein Verbandsstimmrecht das Einheitlichkeitsgebot sowie die Ungültigkeit uneinheitlicher Stimmabgabe als “Abstimmungsnullum” [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14]. Das Bundesverfassungsgericht vertieft die Linie zur Stimmgewichtung: Aus der “abgestuften” Gleichheit der Länder leitet es die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer den tatsächlichen Verhältnissen angenäherten Bestimmung der Einwohnerzahlen ab [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

4 2020–2025: Das Bundesverwaltungsgericht überträgt den tragenden Gedanken des Art. 51 Abs. 3 GG – den vollständigen Einsatz des Stimmgewichts – auf die Beurteilung der einheitlichen Stimmabgabe in Zweckverbänden, benennt aber zugleich die Grenze der Übertragbarkeit von Einzelfragen [BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19]. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigt die aus Art. 51 GG folgende Weisungsgebundenheit der Bundesratsmitglieder und stützt darauf die Ungleichbehandlung gegenüber Bundestagsabgeordneten beim Schutz personenbezogener Daten [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bestätigt die Rechtsprechung zur Abweichung der Ausschussregelung von der Stimmgewichtung des Art. 51 Abs. 2 und 3 GG [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22]. Der Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg stellt fest, dass eine landesrechtliche Regelung, die der Landesregierung die Ausübung des Weisungsrechts verbietet, gegen Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG verstößt und wegen Art. 31 GG nichtig ist [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25].

III. Systematische Stellung

5 Die Norm wird in der Rechtsprechung regelmäßig mit den Vorschriften zur Mitwirkung des Bundesrates an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes verbunden: Art. 51 Abs. 1 GG steht im Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG als Schutz der Länderverwaltungen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Die Stimmgewichtung nach Art. 51 Abs. 2 GG wird als Maßstab für die Besetzung des Bundesrates im Vermittlungsausschuss verwendet, wobei der Bundesrat dort auf die Abbildung der Mehrheitsverhältnisse verzichtet [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Gegenüber Art. 52 Abs. 3a GG und § 42 Abs. 2 GOBR wird Art. 51 Abs. 2 und 3 GG abgegrenzt: Für die Ausschüsse des Bundesrates gilt die Stimmgewichtung nicht, dort kann das Binnenrecht den Grundsatz der Staatengleichheit vorsehen [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22]. Die Weisungsgebundenheit der Bundesratsmitglieder wird durch einen Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG bestätigt, die eine Weisungsgebundenheit nur für Gemeinsamen Ausschuss und Vermittlungsausschuss ausschließen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Gegenüber den Landesparlamenten wird die Entscheidungsbefugnis der Landesregierung nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG abgegrenzt; für den Konflikt mit Landesrecht ordnet Art. 31 GG den Vorrang des Bundesrechts an [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25].

Bundesrat

7 Der Bundesrat ist das Organ, das aus Mitgliedern der Regierungen der Länder besteht, die sie bestellen und abberufen und die durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Er ist als Vertretung der Länder konzipiert, nicht als Vertretung der parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse der Ländergesamtheit [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Gesetzgebungsorgan ist nach Art. 51 Abs. 1 GG der Bundesrat selbst; eine oberste Landesbehörde, die vorbereitende Arbeiten für die Mitwirkung des Landes an der Bundesgesetzgebung erledigt, wird dadurch nicht selbst zu einer Stelle mit gesetzgeberischen Eigenschaften [VG Wiesbaden, 14.11.2012 – 4 K 877/12.WI]. Die Zusammensetzung und das Stimmrecht des Bundesrates im Plenum bestimmen sich nach Art. 51 Abs. 2 und 3 GG [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22].

besteht

8 Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Diese organisationsrechtliche Zuweisung begründet die Mitgliedschaft im Bundesrat ausschließlich für die von den Landesregierungen bestellten Mitglieder und weist damit die Gesetzgebungstätigkeit dem Bundesrat als Organ zu [VG Wiesbaden, 14.11.2012 – 4 K 877/12.WI].

Mitgliedern

9 Mitglieder des Bundesrates sind Mitglieder der Regierungen der Länder; sie besitzen als Interessenvertreter ihres Bundeslandes kein freies Mandat [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Dies ergibt sich aus der Abberufungsmöglichkeit nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG, dem Gebot der einheitlichen Stimmabgabe nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG sowie dem Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Jedes Land ist über seine Mitglieder im Bundesrat vertreten und hat prinzipiell gleiche Rechte und Pflichten [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. In den Ausschüssen des Bundesrates sind die Länder jeweils durch ein Mitglied vertreten [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22].

Regierungen

10 Regierungen im Sinne des Art. 51 Abs. 1 GG sind die Landesregierungen; sie entscheiden über das Verhalten der Landesvertreter im Bundesrat, nicht der Landtag [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Eine landesverfassungs- oder einfachgesetzliche Regelung, die der Landesregierung die Ausübung des Weisungsrechts verbietet, verstößt gegen Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG und ist wegen Art. 31 GG nichtig [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Den Landesparlamenten ist es zwar nicht verwehrt, eine Regierung und einen Minister wegen des Verhaltens im Bundesrat parlamentarisch zur Verantwortung zu ziehen, sie können jedoch weder selbst den Bundesratsmitgliedern Weisungen erteilen noch die Landesregierungen zur Erteilung solcher Weisungen verpflichten [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Durch die Mitwirkung der Länder über den Bundesrat wird die Einheitlichkeit der politischen Entscheidung innerhalb eines Landes gesichert [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94].

Länder

11 Länder im Sinne des Art. 51 GG sind die Bundesländer als Träger der Staatlichkeit im Bundesstaat; der Bundesrat ist als Vertretung der Länder konzipiert [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Jedes Land hat prinzipiell gleiche Rechte und Pflichten, zugleich berücksichtigt das Grundgesetz die unterschiedliche Größe der Länder, indem es ihre Stimmenzahl nach der jeweiligen Einwohnerzahl gewichtet [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Die Stimmen der Länder im Bundesrat werden nach Art. 51 Abs. 2 GG nach der Einwohnerzahl gewichtet [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Für die Ausschüsse des Bundesrates gilt diese Stimmgewichtung nicht; dort hat nach § 42 Abs. 2 GO-BR jedes Land eine Stimme [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22].

vertreten

12 Vertreten werden die bestellten Mitglieder des Bundesrates durch andere Mitglieder ihrer Regierungen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Jedes Land ist im Bundesrat über seine Mitglieder vertreten [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. In den ständigen Ausschüssen und Sonderausschüssen des Bundesrates sind die Länder nach § 11 Abs. 2 GO-BR jeweils durch ein Mitglied vertreten [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22].

Land

13 Land im Sinne des Art. 51 GG ist die einzelne Gebietskörperschaft im Bundesstaat, deren Stimmen im Bundesrat nur einheitlich abgegeben werden können [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck von Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG können die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden; landesrechtliche Bestimmungen gleich welcher Art lassen diese Regel unberührt [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Da schon eine geringfügige Verschiebung der Einwohnerzahlen Auswirkungen auf die Stimmenzahl eines Landes haben kann, ist eine realitätsnahe Bestimmung der Einwohnerzahlen verfassungsrechtlich gefordert [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Die Entscheidungen der Landesregierung im Bundesrat sind von parlamentarischer Einflussnahme freigehalten, und zwar losgelöst davon, ob das Abstimmungsverhalten mit dem Landes(verfassungs)recht vereinbar ist [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25].

drei

14 Länder haben im Bundesrat mindestens drei Stimmen [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Die Mindeststimmenzahl sichert auch den kleinsten Ländern ein Stimmgewicht im Bundesrat [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

Stimmen

15 Stimmen sind die nach der Einwohnerzahl der Länder gestaffelten Stimmgewichte im Bundesrat, die nach Art. 51 Abs. 2 GG den Ländern zugewiesen werden [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich abgegeben werden [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Eine uneinheitliche Stimmabgabe ist ungültig und gilt als nicht abgegeben („Abstimmungsnullum“), ohne die Berechnung des maßgeblichen Quorums zu beeinflussen [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14]. Der einheitlichen Stimmabgabe liegt der Gedanke zugrunde, dass das den einzelnen Ländern zugemessene Stimmgewicht vollständig zum Einsatz kommen und nicht etwa durch unterschiedliche Voten reduziert oder ganz aufgehoben werden soll [BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19]. Für die Ausschüsse des Bundesrates gilt die Stimmgewichtung des Art. 51 Abs. 2 und 3 GG nicht; dort hat jedes Land eine Stimme und Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit gefasst [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22].

zwei

16 Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben im Bundesrat vier Stimmen [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Die Einwohnerzahl ist realitätsnah zu bestimmen, weil schon eine geringfügige Verschiebung der Einwohnerzahlen Auswirkungen auf die Stimmenzahl eines Landes haben kann [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

haben

17 Die Länder haben nach Art. 51 Abs. 2 GG mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier, mit mehr als sechs Millionen fünf und mit mehr als sieben Millionen sechs Stimmen; in der Sache bringt die Verfassung damit zum Ausdruck, dass sich das Stimmgewicht der Länder im Prinzip an der Bevölkerungszahl orientiert [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

vier

18 Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben im Bundesrat vier Stimmen [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Damit verbindet Art. 51 Abs. 2 GG die Staatengleichheit mit der Stimmgewichtung nach Bevölkerungsstärke [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02].

19 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: bestellen, abberufen, mindestens, Millionen, Einwohnern, sechs.

I. Tatbestand

21 Der Bundesrat besteht nach Art. 51 Abs. 1 GG aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen und die durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden; durch diese Mitwirkung der Länder über den Bundesrat wird die Einheitlichkeit der politischen Entscheidung innerhalb eines Landes gesichert [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Die Vorschrift beruft die Landesregierungen zur Entscheidung über das Verhalten der Landesvertreter im Bundesrat und stellt deren Entscheidungen von parlamentarischer Einflussnahme frei [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Gesetzgebungsorgan ist der Bundesrat; eine oberste Landesbehörde, die vorbereitende Arbeiten für die Mitwirkung des Landes an der Bundesgesetzgebung erledigt, wird dadurch nicht selbst zu einer Stelle mit gesetzgeberischen Eigenschaften, sondern bleibt als reines Exekutivorgan informationspflichtige Stelle, so bei der Vorbereitung von Entscheidungen im Bundesrat und deren Behandlung nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens [VG Wiesbaden, 14.11.2012 – 4 K 877/12.WI]. Nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG können die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden; landesrechtliche Bestimmungen gleich welcher Art lassen diese Regel unberührt, was bei der Abstimmung über das Zuwanderungsgesetz maßgeblich wurde, bei der die anwesenden Vertreter des Landes Brandenburg unterschiedlich votierten [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02].

II. Rechtsfolgen

22 Eine landesverfassungs- oder einfachgesetzliche Regelung, die der Landesregierung die Ausübung des Weisungsrechts gegenüber den Landesvertretern im Bundesrat verbietet, verstößt gegen Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG und ist wegen Art. 31 GG nichtig; die Landesregierung ist an eine solche Vorgabe bei ihrem Abstimmungsverhalten nicht gebunden [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Ein einstweilige Anordnung, die der Landesregierung ein Stimmverhalten im Bundesrat vorgeben will, ist mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Fehlt die nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG vorausgesetzte einheitliche Abgabe der Stimmen eines Landes, so fehlt die Zustimmung des Bundesrates; das Zuwanderungsgesetz war deshalb mit Art. 78 GG unvereinbar und nichtig [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Die Mitwirkung der Länder über den Bundesrat wirkt auf die politische Willensbildung des Landes zurück; ohne Zustimmung des Bundesrates zur näheren Ausgestaltung ihrer Wahrnehmungskompetenz hätten die Länder keine solche Einwirkungsmöglichkeit, sodass die bloße Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden vor Erlass von Leitlinien durch ein Bundesministerium nicht gleichwertig ist [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94].

III. Verfahren und Zuständigkeit

23 Die Entscheidung über das Verhalten der Landesvertreter im Bundesrat liegt bei den Landesregierungen, nicht beim Landtag [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Den Landesparlamenten ist es zwar nicht verwehrt, die Regierung und einen Minister wegen des Verhaltens im Bundesrat parlamentarisch zur Verantwortung zu ziehen; sie können jedoch weder selbst den Bundesratsmitgliedern Weisungen erteilen noch die Landesregierungen zur Erteilung solcher Weisungen verpflichten, was der Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg auf einen Antrag anwandte, der Landesregierung ein beabsichtigtes Stimmverhalten, namentlich die Zustimmung zu einer Grundgesetzänderung, zu untersagen [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Die Tätigkeit der obersten Landesbehörden im Rahmen der Bundesratsarbeit unterscheidet sich hinsichtlich ihrer Schutzwürdigkeit gegenüber Veröffentlichungen nicht qualitativ von sonstiger Verwaltungstätigkeit; der mit der Ausnahmevorschrift bezweckte ordnungsgemäße Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens ist mit dessen Abschluss nicht mehr beeinträchtigbar [VG Wiesbaden, 14.11.2012 – 4 K 877/12.WI].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

24 Die Rechtsprechung stellt Art. 51 Abs. 1 GG in den Zusammenhang des Schutzes der Länderverwaltungen aus Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG und grenzt zugleich ab: Über die Zustimmung des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren hinaus bedarf es keiner weiteren Zustimmung zum Erlass der jeweiligen einzelnen allgemeinen Verwaltungsvorschrift [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Konflikte zwischen Bundesrecht und Landesrecht löst Art. 31 GG: Eine landesrechtliche Regelung, die der Landesregierung die Ausübung des Weisungsrechts verbietet, ist wegen Art. 31 GG nichtig; die Landesverfassung Baden-Württemberg respektiert dies, indem sie nach Art. 34a Abs. 2 LV eine Bindung der Landesregierung an Stellungnahmen des Landtags nur dort anordnet, wo dies rechtlich zulässig ist [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25]. Für die einheitliche Stimmabgabe wird ein Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 GG und Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG herangezogen, ferner die Richtlinienkompetenz nach Art. 89 Satz 1 der Verfassung Brandenburgs erwogen [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Gegenüber dem Informationsrecht dienen Art. 51 Abs. 1 GG und die dort geregelte Organstellung des Bundesrates der Abgrenzung: Die vorbereitende Tätigkeit oberster Landesbehörden für die Bundesratsarbeit macht diese nicht zu gesetzgeberischen Organen, sodass Informationspflichten nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens wieder greifen [VG Wiesbaden, 14.11.2012 – 4 K 877/12.WI].

V. Streitstand und offene Fragen

25 In der Entscheidung zur Stimmabgabe im Bundesrat werden unterschiedliche Auffassungen referiert: Nach einer Ansicht trifft das Grundgesetz nur eine Aussage über den Erfolg der Einheitlichkeit, nicht über den Weg zur Willensbildung der Landesvertreter, sodass Stimmführerschaft nur durch freie Einigung der Vertreter des Landes begründet wird; nach anderer Ansicht legt Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG lediglich ein rechtliches „Können“, nicht ein „Müssen“ fest, und die einheitliche Stimmabgabe sei eine rechtlich nicht sanktionierte „Verfassungserwartung“; nach wieder anderer Ansicht ist die Norm abhängig von Regelungen der Landesebene, namentlich der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten, der in Konfliktfällen abschließend über die Stimmabgabe des Landes entscheiden könne [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Als Rechtsfolge nicht einheitlicher Stimmabgabe werden einerseits die Ungültigkeit der Stimmen des Landes, andererseits die Unwirksamkeit der Abstimmung insgesamt erwogen; die eigene Begründung des Bundesverfassungsgerichts ist im Auszug nicht wiedergegeben [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Im Übrigen enthält das herangezogene Material keine voneinander abweichenden Aussagen zu Art. 51 Abs. 1 GG; die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Baden-Württemberg bestätigt die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur Weisungsfreiheit der Landesregierung und wendet sie auf Landesverfassungsrecht an [VerfGH Baden-Württ., 20.03.2025 – 1 GR 17/25].

I. Tatbestand

27 Art. 51 Abs. 2 GG begründet eine nach der Einwohnerzahl gestaffelte Stimmenverteilung im Bundesrat: Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern erhalten vier, mit mehr als sechs Millionen fünf und mit mehr als sieben Millionen sechs Stimmen, während jedes Land mindestens drei Stimmen hat [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Die Vorschrift gewichtet die Stimmen der Länder nach der Einwohnerzahl und verbindet so die Staatengleichheit mit der Stimmgewichtung nach Bevölkerungsstärke [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Der Bundesrat ist danach als Vertretung der Länder und nicht als Vertretung der parteipolitischen Mehrheitsverhältnisse der Ländergesamtheit konzipiert [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Art. 51 Abs. 2 und 3 GG regeln die Zusammensetzung und das Stimmrecht des Bundesrates im Plenum, nämlich die nach der Einwohnerzahl gestaffelte Stimmenzahl und die einheitliche Stimmabgabe [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22].

28 Die Zusammensetzung des Bundesrates wird von zwei Grundsätzen geprägt: Zum einen ist jedes Land über seine Mitglieder im Bundesrat vertreten und hat prinzipiell gleiche Rechte und Pflichten, zum anderen berücksichtigt das Grundgesetz die unterschiedliche Größe der Länder durch die Gewichtung ihrer Stimmenzahl nach der jeweiligen Einwohnerzahl [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. In der Sache bringt die Verfassung damit zum Ausdruck, dass sich das Stimmgewicht der Länder im Prinzip an der Bevölkerungszahl orientiert; aus dieser abgestuften Gleichheit der Länder lässt sich die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer den tatsächlichen Verhältnissen angenäherten Bestimmung der Einwohnerzahlen der Länder ableiten [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

II. Rechtsfolgen

29 Die Norm verbindet die Staatengleichheit mit der Stimmgewichtung nach Bevölkerungsstärke [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Die Stimmverteilung des Art. 51 Abs. 2 Satz 2 GG will jedenfalls eine grobe, an das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG angelehnte Gewichtung der Länder bei ihrer Mitwirkung an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union sicherstellen [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

30 Die Norm enthält keine Maßstäbe für die Genauigkeit der Einwohnerzahl oder für das Verfahren ihrer Ermittlung; diese sind aus Ziel und Zweck der Anknüpfung abzuleiten [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Da schon eine geringfügige Verschiebung der Einwohnerzahlen Auswirkungen auf die Stimmenzahl eines Landes haben kann, ist eine realitätsnahe Bestimmung der Einwohnerzahlen verfassungsrechtlich gefordert [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Die Pflicht des Gesetzgebers beschränkt sich darauf, die für ein zur Ermittlung realitätsgerechter Einwohnerzahlen geeignetes Verfahren erforderlichen Regelungen zu erlassen [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

31 Für die Ausschüsse des Bundesrates gilt die Stimmgewichtung des Art. 51 Abs. 2 GG nicht; das Binnenrecht des Bundesrates kann dort abweichend den Grundsatz der Staatengleichheit vorsehen [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22]. Nach § 42 Abs. 2 GOBR hat jedes Land in den Ausschüssen eine Stimme und Beschlüsse werden mit einfacher Mehrheit gefasst; der Bundesrat optiert in seinen abgeleiteten Gremien für den Grundsatz der Staatengleichheit und verzichtet dort auf eine Stimmgewichtung [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22]. Auch in den ständigen und Sonderausschüssen ist jedes Land nach § 11 Abs. 2 GOBR durch ein Mitglied vertreten [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Diese gegenüber Art. 51 Abs. 2 und 3 GG veränderte Regelung von Besetzung und Stimmrecht wirkt sich auf den Inhalt der Ausschussempfehlungen aus, weil die mit Mehrheit beschlossenen Empfehlungen den Mehrheitsverhältnissen im Plenum widersprechen können [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02].

III. Verfahren und Zuständigkeit

32 Die für die Stimmenverteilung maßgebliche Einwohnerzahl wird nach den vom Bundesrat getroffenen Regelungen ermittelt. Der Bundesrat hat in § 27 seiner Geschäftsordnung bestimmt, dass der Stimmenzahl die Ergebnisse der amtlichen Bevölkerungsfortschreibung zugrunde zu legen sind, sofern nicht Ergebnisse einer amtlichen Volkszählung vorliegen [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BevStatG in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 ZensG 2011 ist der jeweils letzte Zensus auch Grundlage der Fortschreibung [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

33 Die Stimmverteilung nach Art. 51 Abs. 2 Satz 2 GG steht in Zusammenhang mit Art. 50 GG, da sie die Gewichtung der Länder bei ihrer Mitwirkung an der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union sicherstellen soll [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Die Gewichtung ist an das Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 und 2 GG angelehnt [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

34 Das Binnenrecht des Bundesrates weicht für die Ausschüsse von der Stimmgewichtung des Art. 51 Abs. 2 und 3 GG ab und sieht dort den Grundsatz der Staatengleichheit vor [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22]; in den ständigen und Sonderausschüssen ist jedes Land nach § 11 Abs. 2 GOBR durch ein Mitglied vertreten, nach § 42 Abs. 2 GOBR hat jedes Land eine Stimme [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02; VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22]. Ausgenommen ist nur die Europakammer, deren Beschlüsse gemäß Art. 52 Abs. 3a GG als Beschlüsse des Bundesrates gelten [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Die Norm dient als Vergleichsmaßstab für die Struktur der Bundesratsbank im Vermittlungsausschuss: Diese wird ohne Berücksichtigung des unterschiedlichen Stimmgewichts der Länder besetzt; aus diesem Verhalten des Bundesrates kann das Recht des Bundestages nicht geschmälert werden, für die von ihm zu besetzenden Sitze auf die Abbildung der Mehrheitsverhältnisse Wert zu legen [BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02].

35 Neben der Stimmverteilung im Bundesrat misst das Grundgesetz der Einwohnerzahl spezifische Bedeutung für die Stellung der Länder im Bund-Länder-Finanzausgleich sowie für die Anforderungen an eine Neugliederung zu [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15]. Soweit sonstige Regelungen des Bundes- und Landesrechts an die Einwohnerzahl anknüpfen, begründet dies keine vergleichbare verfassungsrechtliche Vorwirkung; das gilt auch mit Blick auf die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung [BVerfG, 26.08.2015 – 2 BvF 1/15; BVerfG, 19.09.2018 – 2 BvF 2/15].

V. Streitstand und offene Fragen

36 Die herangezogenen Entscheidungen stimmen in der Auslegung des Art. 51 Abs. 2 GG überein; der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg knüpft ausdrücklich an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an [VGH Baden-Württ., 30.01.2024 – 12 S 253/22; BVerfG, 08.12.2004 – 2 BvE 3/02]. Ein Widerspruch zwischen den Entscheidungen besteht nicht. Das herangezogene Material enthält keine Aussage zu den verfassungsrechtlichen Grenzen einer Abweichungsbefugnis des Binnenrechts für die Europakammer und zu den Anforderungen an die Aktualisierung der Einwohnerzahlen bei erheblichen Bevölkerungsveränderungen.

I. Tatbestand

38 Das Einheitlichkeitsgebot des Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG verlangt, dass die Stimmen eines Landes im Bundesrat nur mit gleichlautendem Votum – einheitlich auf Ja, Nein oder Enthaltung – abgegeben werden; dies gilt auch bei Mehrfachstimmrecht und Mehrfachvertretung, weil die Mitgliedschaft kein höchstpersönliches Mandat ist [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14]. Der Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm stehen landesrechtlichen Bestimmungen gleich welcher Art entgegen; eine Stimmführerschaft kann nur durch freie Einigung der Landesvertreter begründet werden, nicht durch einseitige Inanspruchnahme der Richtlinienkompetenz eines Ministerpräsidenten [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Dem Gebot liegt der Gedanke zugrunde, dass das den Ländern zugemessene Stimmgewicht vollständig zum Einsatz kommen soll und nicht durch unterschiedliche Voten reduziert oder aufgehoben werden darf [BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19]. Die Bundesratsmitglieder sind als weisungsgebundene Interessenvertreter ihrer Länder zu qualifizieren; die Pflicht zur einheitlichen Stimmabgabe belegt zusammen mit der jederzeitigen Abberufbarkeit nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG sowie Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG, dass die Mitglieder kein freies Mandat besitzen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Zu Satz 1 der Vorschrift, der die Anzahl der entsandten Mitglieder an die Stimmenzahl bindet, enthält das herangezogene Material keine inhaltliche Aussage.

II. Rechtsfolgen

39 Eine uneinheitliche Stimmabgabe ist ungültig und gilt als nicht abgegeben („Abstimmungsnullum“); die betroffenen Stimmen fließen in die Berechnung des maßgeblichen Quorums nicht ein [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14]. Dies führt dazu, dass bei einem zustimmungsbedürftigen Gesetz die nach Art. 78 GG erforderliche Zustimmung des Bundesrates fehlt, wenn nicht die gültigen Ja-Stimmen die Mehrheit erreichen; ein uneinheitliches Votum wirkt im Ergebnis wie ein „Nein“ [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Angewandt wurde diese Rechtsfolge auf die Abstimmung des Bundesrates vom 22. März 2002 über das Zuwanderungsgesetz, bei der die anwesenden Vertreter des Landes Brandenburg unterschiedlich votierten und deshalb die Zustimmung des Bundesrates verneint wurde [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. In vergleichbarer Weise wurde die Rechtsfolge der Ungültigkeit uneinheitlicher Stimmabgabe für die Stimmabgabe der Vertreter eines Verbandsmitglieds in der Verbandsversammlung eines Wasser- und Bodenverbands herangezogen [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14].

III. Verfahren und Zuständigkeit

40 Die unmittelbare Anwendung des Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG als Prüfungsmaßstab für das Zustandekommen eines Bundesgesetzes erfolgte im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht; dort war die Gültigkeit des Zuwanderungsgesetzes wegen einer fehlerhaften Stimmabgabe im Bundesrat streitig [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. In den übrigen Entscheidungen diente Art. 51 Abs. 3 GG nicht als unmittelbarer Prüfungsmaßstab, sondern als Vergleichsmaßstab für landesrechtliche Vorschriften zur Stimmabgabe in Körperschaften oder Verbänden; das Verwaltungsgericht zog die Norm zur Auslegung von § 15 Abs. 2 Satz 4 GKGBbg a.F. in einem einstweiligen Rechtsschutzverfahren heran [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14], das Bundesverwaltungsgericht beurteilte mit ihrer Hilfe die einheitliche Stimmabgabe in Zweckverbänden im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO [BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19], und das Oberverwaltungsgericht berücksichtigte sie bei der Prüfung eines presserechtlichen Auskunftsanspruchs zur Stellung von Bundesratsmitgliedern [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

41 Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG steht in unmittelbarem Zusammenhang mit Art. 78 GG, der die Zustimmung des Bundesrates zu Gesetzen regelt; eine ordnungsgemäße Stimmabgabe nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG ist Voraussetzung für das Vorliegen der Zustimmung, andernfalls ist das Gesetz nichtig [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Ein Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 GG und Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG, die Ausnahmen von der Weisungsgebundenheit für den Gemeinsamen Ausschuss und den Vermittlungsausschuss vorsehen, bestätigt den Regelcharakter der Weisungsgebundenheit im Plenum nach Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02; OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Die Norm verdrängt entgegenstehendes Landesverfassungsrecht, insbesondere die Richtlinienkompetenz eines Ministerpräsidenten, soweit diese eine abweichende Stimmabgabe ermöglichen soll [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Als Vergleichsmaßstab wird Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG herangezogen für § 15 Abs. 2 Satz 4 GKGBbg a.F. bzw. § 19 Abs. 2 Satz 3 GKGBbg n.F. [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14] sowie für die einheitliche Stimmabgabe in Zweckverbänden neben § 25 Abs. 2 Satz 2 WEG, wobei nur der tragende Gedanke des vollständigen Einsatzes des Stimmgewichts übertragbar ist, nicht aber bestimmte Einzelfragen der Stimmabgabe der Länder [BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19]. Darüber hinaus verankert Art. 51 GG die Bundesratsmitglieder als Vertreter der Länderregierungen; individualschutzbezogene Rechte finden sich lediglich in Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG sowie Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

V. Streitstand und offene Fragen

42 Die ausgewerteten Entscheidungen gehen nicht auseinander. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02] die Auffassung zu eigen gemacht, dass Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG ein striktes Einheitlichkeitsgebot enthält; dem folgen die nachgeordneten Gerichte [VG Potsdam, 29.09.2015 – VG 8 L 1205/14; BVerwG, 24.01.2020 – 9 BN 4/19; OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts werden zwar abweichende Literaturauffassungen referiert, wonach die Norm lediglich ein rechtliches „Können“ festlege und die einheitliche Stimmabgabe rechtlich nicht sanktionierte „Verfassungserwartung“ sei oder die Norm durch landesrechtliche Richtlinienkompetenz überformt werde; das Gericht hat diese Ansichten jedoch ersichtlich nicht übernommen [BVerfG, 18.12.2002 – 2 BvF 1/02]. Zu offenen Einzelfragen, etwa zur Behandlung von Enthaltungen oder zur Geltung des Einheitlichkeitsgebots bei Ausschussabstimmungen, enthält das herangezogene Material keine Aussage.