Art. 52 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 52 GG regelt die Geschäftsordnungsautonomie des Bundesrates [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14], dessen Einberufung zu Sitzungen [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23; OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE] und die Vertretung in den Ausschüssen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Die Geschäftsordnungsbefugnis aus Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG sichert die Selbstorganisation des Bundesrates als selbständigem Verfassungsorgan und bindet den einfachen Gesetzgeber; sie trägt etwa die Vertraulichkeit von Sitzungsniederschriften der Bundesratsausschüsse gegenüber Umweltinformationsansprüchen [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Die Einberufungspflicht auf Verlangen der Bundesregierung gewährleistet die Fortsetzbarkeit des Gesetzgebungsverfahrens unabhängig vom Sitzungskalender, so bei einer Sondersitzung zur Zustimmung zu einem Gesetzesentwurf [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE; BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Die Vertretungsmöglichkeit nach Art. 52 Abs. 4 GG ermöglicht die sachkundige Ausschussarbeit durch Beauftragte der Landesregierungen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Die Rechtsprechung zur Geschäftsordnungsautonomie nach Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG begründet das Verwaltungsgericht Köln mit [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12] im Jahr 2013, indem es die Geschäftsordnungsbefugnis als Ausdruck der Autonomie des Bundesrates einordnet und die Geschäftsordnung des Bundesrates als gesetzliche Regelung im Sinne der Umweltinformationsrichtlinie qualifiziert. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof bestätigt und erweitert diese Linie durch seine Entscheidungen [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14], [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14] und [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14] aus dem Jahr 2016, die die Bindungswirkung der Geschäftsordnung gegenüber dem einfachen Gesetzgeber und ihren Vorrang gegenüber Landesrecht nach Art. 31 GG feststellen; angewandt wird dies namentlich auf den Zugang zu Ausschussniederschriften [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Die Rechtsprechung zur Vertretung in Ausschüssen nach Art. 52 Abs. 4 GG entsteht mit [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20] im Jahr 2020, ohne dass vorherige oder spätere Entscheidungen im Material diese Linie aufgreifen. Die Linie zur Einberufung des Bundesrates nach Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG wird im Jahr 2023 durch [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE] anhand einer Sondersitzung zur Gesetzeszustimmung bestätigt und durch das Bundesverfassungsgericht mit [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23] gegen den Einwand der Verfahrensverzögerung als gebundene Einberufungspflicht ohne Ermessen präzisiert.

III. Systematische Stellung

3 Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG wird gemeinsam mit Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG als Grundlage der Geschäftsordnungsautonomie der Verfassungsorgane herangezogen [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Im Verhältnis zu Art. 31 GG begründet die Geschäftsordnung des Bundesrates als Bundesrecht einen Vorrang gegenüber Landesrecht [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Die Vertraulichkeitsregelung des § 44 Abs. 2 GO BR in Verbindung mit § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR wird auf Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG gestützt und verdrängt landesrechtliche Informationsansprüche nach § 3 Abs. 1, § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG, so beim Zugang zu Niederschriften der Bundesratsausschüsse [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Bei der Ausschussbesetzung nach Art. 52 Abs. 4 GG wird die Vertretung der Mitglieder in Bezug auf Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Im Gesetzgebungsverfahren wird Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG zusammen mit Art. 77 Abs. 2a GG und Art. 78 GG angewandt [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Abgegrenzt wird die Geschäftsordnung des Bundesrates als gesetzliche Regelung von einseitigen behördlichen Bestimmungen im Sinne der Umweltinformationsrichtlinie [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]; ihre Rechtsnatur als Satzung oder Rechtssatz sui generis lassen die Entscheidungen offen [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14].

Bundesrat

5 Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan, dem die Befugnis zusteht, sich eine Geschäftsordnung zu geben; diese findet ihre Grundlage in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG und geht als Bundesrecht dem Landesrecht vor [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Seine Geschäftsordnung bindet die Bundesratsmitglieder, deren Vertreter sowie Ausschussmitglieder unmittelbar [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Der einfache Gesetzgeber hat diese Geschäftsordnung zu beachten [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14]. Der Bundesrat kann außerhalb des regulären Sitzungsrhythmus einberufen werden; in einer solchen Sitzung gefasste Beschlüsse sind vollwertige Beschlüsse des Bundesrates [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE].

Präsidenten

6 Der Präsident des Bundesrates ist der vom Bundesrat gewählte Vorsitzende; bei seiner Einberufungsentscheidung ist ihm kein Ermessen eröffnet, wenn die Voraussetzungen des Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG vorliegen [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Die Vorschrift wird als Instrument verstanden, mit dem die Bundesregierung das Verfahren auch außerhalb der regulären Sitzungstermine fortsetzen kann [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23].

Jahr

7 Der Begriff „Jahr“ in Art. 52 Abs. 1 GG bestimmt die Dauer der Amtszeit des Bundesratspräsidenten; eine eigenständige verfassungsrechtliche Auslegung dieses Begriffs ist in der mitgeteilten Rechtsprechung nicht enthalten. In anderen Normzusammenhängen wird „Jahr“ lediglich als Zeitraumbezeichnung verwendet [OVG Rheinland-Pfalz, 25.09.2024 – 2 A 11745/17.OVG].

Präsident

8 Der Präsident des Bundesrates hat die Einberufung nicht nach freiem Ermessen zu entscheiden, sondern ist bei Vorliegen eines Verlangens nach Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG zur Einberufung verpflichtet; der reguläre Sitzungskalender steht dem nicht entgegen [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23].

beruft

9 Zum Begriff „beruft“ im Sinne des Art. 52 Abs. 2 GG enthält die mitgeteilte Rechtsprechung keine Erläuterung; die einzige Fundstelle verwendet „beruft“ lediglich im Sinne des Sich-Berufens auf Rechtsprechung in einem anderen Kontext [BVerfG, 05.08.2025 – 2 BvR 1191/22].

Vertreter

10 „Vertreter“ bezeichnet die Mitglieder des Bundesrates, die als Vertreter der Länder nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG tätig sind; sie werden von der Geschäftsordnung des Bundesrates unmittelbar gebunden [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14]. In den Ausschüssen können Bundesratsmitglieder sich durch andere Mitglieder oder Beauftragte der Regierungen der Länder vertreten lassen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

zwei

11 Der Begriff „zwei“ in Art. 52 Abs. 2 GG legt das Quorum für ein Verlangen auf Einberufung fest; aus der mitgeteilten Rechtsprechung ergibt sich keine besondere Auslegung dieser Zahl, vielmehr wird das Zahlwort in anderen Kontexten lediglich als Mengenangabe verwendet [OVG NRW, 23.01.1997 – 22 A 2455/96].

Ländern

12 „Länder“ bezeichnet die Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland, deren Regierungen Vertreter in den Bundesrat entsenden; die Geschäftsordnung des Bundesrates trägt dem Umstand Rechnung, dass die Länder in jedem Ausschuss nur durch eine Person vertreten sind [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. In anderen Normzusammenhängen wie Art. 83, 85 GG werden die Länder als Träger eigener Verwaltungskompetenzen verstanden [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 781/21, 1 BvR 798/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 860/21, 1 BvR 889/21; OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12].

Bundesregierung

13 Die Bundesregierung ist neben den Vertretern mindestens zweier Länder berechtigt, die Einberufung des Bundesrates zu verlangen; ihr Verlangen verpflichtet den Präsidenten zur Einberufung [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Im Übrigen wird die Bundesregierung als Trägerin der auswärtigen Gewalt im Sinne des Art. 32 Abs. 1 GG verstanden [VG Köln, 19.02.2026 – 6 L 2195/25].

verlangen

14 Das Verlangen im Sinne des Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG ist eine formelle Anforderung, die den Bundesratspräsidenten zur Einberufung verpflichtet; ein Ermessen ist ihm dabei nicht eröffnet [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Andere Verwendungen des Wortes „verlangen“ betreffen das Fordern eines Verwaltungshandelns oder eines Anspruchs [VG Oldenburg (Oldenburg), 11.06.2003 – 6 A 163/02; BVerwG, 03.11.2005 – 7 C 27.04], sind aber für Art. 52 nicht maßgeblich.

Beschlüsse

15 Beschlüsse des Bundesrates sind die förmlichen Entscheidungen, die dieser fasst; auch in einer auf Verlangen einberufenen Sondersitzung gefasste Beschlüsse sind vollwertige Beschlüsse des Bundesrates und im Gesetzgebungsverfahren verwertbar [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Das Mehrheitserfordernis folgt aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG; in anderen Verfassungsorganen gilt das Mehrheitsprinzip entsprechend [BVerfG, 30.06.2009 – 2 BvE 2/08].

Mehrheit

16 Die Mehrheit im Sinne des Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, nicht der Mitglieder des Bundesrates; Enthaltungen und ungültige Stimmen bleiben dabei unberücksichtigt [OVG Niedersachsen, 11.10.2023 – 10 LC 117/22]. Für andere Verfassungsorgane definiert Art. 121 GG die Mehrheit der Mitglieder als Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl [BVerfG, 16.02.1983 – 2 BvE 1/83; BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvF 1/22], was für den Bundesrat nicht einschlägig ist.

17 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: wählt, mindestens, faßt, einzuberufen, Stimmen, gibt.

I. Tatbestand

19 Die Vorschrift setzt ein Verlangen entweder von Vertretern mindestens zweier Länder (erste Alternative) oder der Bundesregierung (zweite Alternative) voraus. Für die zweite Alternative ist geklärt, dass der Bundesratspräsident bei einem Verlangen der Bundesregierung ohne Ermessen zur Einberufung verpflichtet ist [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Der reguläre Sitzungskalender steht der Einberufungspflicht nicht entgegen; die Norm ermöglicht die Fortsetzung des Verfahrens auch außerhalb regulärer Sitzungstermine [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23; OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Als Anwendungsfall wurde eine am 18. November 2020 auf Art. 52 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. GG gestützte Sondersitzung des Bundesrates gewertet, in der dieser einem Gesetzesentwurf zustimmte [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Gegenstand eines Organstreits war der Einwand, die Absetzung der zweiten und dritten Lesung verzögere die Verabschiedung bis zur nächsten regulären Sitzung Ende September; das Bundesverfassungsgericht hielt dem entgegen, dass der Bundesratspräsident auf Verlangen der Bundesregierung jederzeit einzuberufen hat [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Zur ersten Alternative (Verlangen von Vertretern mindestens zweier Länder) enthält das Material keine Anwendung.

II. Rechtsfolgen

20 Rechtsfolge ist die Pflicht des Bundesratspräsidenten zur Einberufung; die Einberufungsbefugnis ist insoweit gebundene Zuständigkeit, nicht freie Entscheidung [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Die in einer solchen Sondersitzung gefassten Beschlüsse sind vollwertige Beschlüsse des Bundesrates und im Gesetzgebungsverfahren verwertbar; die Sondersitzung hindert die Gesetzgebungsorgane nicht daran, die ihnen zugewiesenen Kompetenzen ordnungsgemäß auszuüben [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Maßstab der Prüfung ist die Ordnungsmäßigkeit des Kompetenzgebrauchs, nicht die Einhaltung eines regelmäßigen Sitzungsturnus [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Demgemäß ist das Gesetz zustande gekommen, nachdem der Bundesrat in der Sondersitzung vom 18. November 2020 nach Art. 77 Abs. 2a GG zugestimmt hatte [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE].

III. Verfahren und Zuständigkeit

21 Zuständig für die Einberufung ist der Präsident des Bundesrates [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Die Norm gelangte in einem Organstreit vor dem Bundesverfassungsgericht zur Anwendung, in dem der Antragsgegner geltend machte, eine Absetzung der zweiten und dritten Lesung verzögere die Verabschiedung bis zur nächsten regulären Sitzung Ende September [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Vor dem Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen war eine auf Art. 52 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. GG gestützte Sondersitzung des Bundesrates vom 18. November 2020 Gegenstand der Prüfung [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Zu Formerfordernissen des Verlangens oder zu einem besonderen Einberufungsverfahren enthält das Material keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

22 Im Verhältnis zu Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GG, der die allgemeine Einberufungsbefugnis des Bundesratspräsidenten regelt, begründet Satz 2 eine gebundene Zuständigkeit ohne Ermessen [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23]. Im Gesetzgebungsverfahren wirkt die Vorschrift mit Art. 77 Abs. 2a GG zusammen, wenn der Bundesrat in der einberufenen Sondersitzung einem Gesetzesentwurf zustimmt, so geschehen am 18. November 2020 [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Die Parallelität zum Bundestagsverfahren zeigt sich an §§ 81 Abs. 1 Satz 2, 84a und 86 GOBT, wonach am selben Tag die zweite und anschließend die dritte Beratung mit Schlussabstimmung stattfand [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Die ordnungsgemäße Zustimmung führt zum Zustandekommen des Gesetzes nach Art. 78 GG [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Der reguläre Sitzungskalender des Bundesrates wird durch die Einberufungspflicht überlagert und steht ihr nicht entgegen [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23; OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE].

V. Streitstand und offene Fragen

23 Ein Widerspruch zwischen den Entscheidungen ist nicht ersichtlich; das später ergangene Urteil des Bundesverfassungsgerichts [BVerfG, 05.07.2023 – 2 BvE 4/23] steht im Einklang mit der zuvor ergangenen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen [OVG NRW, 19.06.2023 – 13 D 283/20.NE]. Beide Entscheidungen betreffen ausschließlich die zweite Alternative des Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GG (Verlangen der Bundesregierung); zur ersten Alternative (Verlangen von Vertretern mindestens zweier Länder), zu Formerfordernissen des Verlangens und zu den Rechtsfolgen einer trotz Verlangens unterlassenen Einberufung schweigt das Material.

I. Tatbestand

25 Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG räumt dem Bundesrat die Befugnis ein, sich eine Geschäftsordnung zu geben [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Die Norm gewährleistet die Geschäftsordnungsautonomie des Bundesrates als selbständigem Verfassungsorgan; sie ist Ausdruck der innerstaatlichen Gewaltenteilung und der Autonomie der Verfassungsorgane, ihre inneren Angelegenheiten im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung grundsätzlich selbst zu regeln [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Diese Regelungsbefugnis erstreckt sich insbesondere auf Einrichtung, Aufgaben, Zusammensetzung und Arbeitsweise von Ausschüssen und anderen Untergremien [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Der Gesetzgeber ist nicht befugt, dem Bundesrat eine bestimmte Geschäftsordnung durch Gesetz vorzuschreiben [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12].

II. Rechtsfolgen

26 Die auf Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG beruhende Geschäftsordnung ist als Norm des Bundesrechts nach Art. 31 GG dem Landesrecht übergeordnet und diesem gegenüber abwägungsfest; der einfache Gesetzgeber – Landes- wie Bundesgesetzgeber – hat sie zu beachten [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Unabhängig von ihrer Rechtsqualität bindet die Geschäftsordnung die Bundesratsmitglieder, deren Vertreter nach Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG sowie die Ausschussmitglieder und ihre Stellvertreter nach Art. 52 Abs. 4 GG unmittelbar [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. In der Rechtsprechung trägt Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG auf dieser Grundlage die bundesrechtliche Vertraulichkeitsregelung des § 44 Abs. 2 GO BR in Verbindung mit § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR; dieser bundesrechtlich begründete Vertraulichkeitsschutz setzt sich gegenüber den umweltrechtlichen Informationspflichten aus § 3 Abs. 1 HUIG und § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG durch [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14].

III. Verfahren und Zuständigkeit

27 Maßgebliche rechtliche Bestimmungen über die Vertraulichkeit der Beratungen in den Ausschüssen sind nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG durch Bundestag und Bundesrat selbst festzulegen; einfache gesetzliche Eingriffe in die Geschäftsordnungsautonomie sind nur eingeschränkt zulässig [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Für ein auf Vertraulichkeit bezogenes Aufhebungsverlangen folgt daraus, dass es nicht gegen am Bundesratsverfahren beteiligte oberste Landesbehörden, sondern gegen den Bundesrat selbst zu richten ist; der Landesgesetzgeber kann die Vertraulichkeit von Beratungen der Stellen und Organe des Bundes nicht regeln [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Die Befugnis zur Geschäftsordnungsgebung folgt unmittelbar aus Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG, ohne dass es einer gesetzlichen Grundlage bedürfte [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

28 Die Geschäftsordnung des Bundesrates wird über Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG in Konkurrenz zu Art. 31 GG angewendet, soweit ihre bundesrechtliche Geltung gegenüber Landesrecht durchgesetzt wird [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Die Bindungswirkung knüpft an Art. 51 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 52 Abs. 4 GG an [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Für die Parallelregelung beim Deutschen Bundestag verweist die Rechtsprechung auf Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG; beide Verfassungsorgane legen die maßgeblichen Bestimmungen über die Vertraulichkeit ihrer Ausschussberatungen selbst fest [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Im Verhältnis zur Umweltinformationsrichtlinie ordnet das Gericht die Geschäftsordnung des Bundesrates als gesetzliche Regelung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Richtlinie ein und grenzt sie von einer einseitigen behördlichen Bestimmung ab; der europäische Gesetzgeber wollte in die durch Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG geschützte Geschäftsordnungsautonomie nicht eingreifen [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Fachgesetzlich wurde die Vertraulichkeitsregelung nach § 44 Abs. 2 GO BR in Verbindung mit § 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR gegenüber § 3 Abs. 1 HUIG und § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HUIG für vorrangig erachtet [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14].

V. Streitstand und offene Fragen

29 Ein Widerspruch zwischen den herangezogenen Entscheidungen besteht nicht; beide stellen die Geschäftsordnungsautonomie des Bundesrates auf Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Offen bleibt nach dem Material die allgemeine Rechtsnatur der Geschäftsordnung des Bundesrates; der Hessische Verwaltungsgerichtshof lässt ausdrücklich dahinstehen, ob sie als Satzung oder als Rechtssatz sui generis einzuordnen ist, und lässt die Frage der Rechtsnatur insgesamt offen [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14]. Das Verwaltungsgericht Köln trifft eine Einordnung nur für das Umweltinformationsrecht, indem es die Geschäftsordnung nicht als einseitige behördliche Bestimmung, sondern als gesetzliche Regelung im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie qualifiziert [VG Köln, 18.07.2013 – 13 K 5610/12]. Weitere Aussagen zu den übrigen Regelungsinhalten des Art. 52 Abs. 3 GG – Beschlussmehrheit, Öffentlichkeit sowie Europakammer nach Satz 1, 3 und 3a – enthält das Material nicht.

I. Tatbestand

31 Art. 52 Abs. 4 GG eröffnet den Landesregierungen die Möglichkeit, in den Ausschüssen des Bundesrates nicht nur durch das zuständige Bundesratsmitglied, sondern auch durch andere Mitglieder oder Beauftragte der Länderregierungen vertreten zu sein; von dieser Möglichkeit wird insbesondere in den Fachausschüssen häufig durch fachkundige, weisungsabhängige Ministerialbeamte Gebrauch gemacht [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Die nach Art. 52 Abs. 4 GG in die Ausschüsse entsandten anderen Mitglieder oder Beauftragten sind als Ausschussmitglieder und ihre Stellvertreter zugleich vom persönlichen Anwendungsbereich der Geschäftsordnung des Bundesrates erfasst [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Aus der bloßen Teilnahme oder Nichtteilnahme eines Bundesratsmitglieds an Ausschuss- oder Unterausschusssitzungen lässt sich wegen dieser zulässigen und üblichen Vertretung nicht ableiten, wer auf den Entscheidungsfindungsprozess des Bundesrates eingewirkt hat [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

II. Rechtsfolgen

32 Art. 52 Abs. 4 GG hat nach der Rechtsprechung die Rechtsfolge, dass die in die Ausschüsse entsandten anderen Mitglieder oder Beauftragten der Länderregierungen unmittelbar an die Geschäftsordnung des Bundesrates gebunden sind [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Zugleich schließt die Norm als bloße Vertretungsmöglichkeit den Schluss von der Anwesenheit eines bestimmten Mitglieds auf dessen tatsächliche Einflussnahme aus [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Zu weiteren eigenständigen Rechtsfolgen des Art. 52 Abs. 4 GG enthält das herangezogene Material keine Aussage.

III. Verfahren und Zuständigkeit

33 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

34 Art. 52 Abs. 4 GG wird in der Rechtsprechung gemeinsam mit Art. 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG angewandt, um den Personenkreis zu bestimmen, der unmittelbar an die auf Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG gestützte Geschäftsordnung des Bundesrates gebunden ist [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]; die Bindungswirkung reicht nur so weit, wie der in Art. 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG sowie Art. 52 Abs. 4 GG genannte Personenkreis reicht [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Für die Ausschussarbeit eröffnet Art. 52 Abs. 4 GG die Möglichkeit, dass andere Mitglieder oder Beauftragte der Regierungen der Länder in den Ausschüssen tätig werden; von dieser Möglichkeit wird insbesondere in Fachausschüssen Gebrauch gemacht [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Die verfassungsrechtliche Grundlage der Geschäftsordnung des Bundesrates wird dagegen in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG gesehen, nicht in Art. 52 Abs. 4 GG [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14].

V. Streitstand und offene Fragen

35 Die vorliegenden Entscheidungen stimmen im Verständnis des Art. 52 Abs. 4 GG als Vertretungsregelung für die Ausschussarbeit überein; ein Widerspruch ist nicht erkennbar [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Die Frage der Rechtsnatur der Geschäftsordnung des Bundesrates als Satzung oder Rechtssatz sui generis lassen die Entscheidungen offen; diese Frage wird im Zusammenhang mit Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG erörtert und betrifft nicht unmittelbar Art. 52 Abs. 4 GG [VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2050/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2051/14; VGH Hessen, 27.04.2016 – 6 A 2052/14]. Im Übrigen enthält das Material keine offenen Streitfragen zu Art. 52 Abs. 4 GG.