Art. 53a GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 53a GG regelt Zusammensetzung und Unterrichtung des Gemeinsamen Ausschusses als desjenigen Organs, das im Verteidigungsfall Bundestag und Bundesrat in deren wesentlichen Funktionen ersetzen soll [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung hebt die besondere Eignung der Fraktionen hervor, diesem Gremium Stabilität und Durchsetzungsvermögen zu verleihen, und begründet damit den Vorrang des Fraktionsprinzips bei der Besetzung der Abgeordnetenbank [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Zugleich wird die Vorschrift als punktuelle Inkompatibilitätsanordnung gelesen, die nur die Zugehörigkeit von Regierungsmitgliedern zum Gemeinsamen Ausschuss ausschließt und im Übrigen die gleichzeitige Mitgliedschaft in Parlament und Regierung zulässt [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06], sowie als Ausnahmevorschrift, die Weisungsfreiheit allein für die Mitwirkung der Bundesratsmitglieder im Gemeinsamen Ausschuss anordnet [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Sie begründet keine besonderen Rechte für eine bestimmte Anzahl von Fraktionen [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1997 – Mit [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95] wird erstmals tragend ausgeführt, dass die Abgeordnetenbank im Gemeinsamen Ausschuss allein aus Fraktionsvertretern besteht und das Fraktionsprinzip Vorrang vor dem Prinzip der proportionalen Zusammensetzung genießt; die Fraktionen seien besonders geeignet, dem Ausschuss Stabilität und Durchsetzungsvermögen zu verleihen [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95].

3 2007 – [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06] verlagert den Schwerpunkt auf die Inkompatibilitätsregelung des Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG: Die Norm schließe nur die Zugehörigkeit von Regierungsmitgliedern zum Gemeinsamen Ausschuss aus und erlaube im Umkehrschluss die gleichzeitige Mitgliedschaft in Parlament und Regierung im Übrigen [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06].

4 2016 – Mit [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14] bestätigt das Bundesverfassungsgericht die Einordnung der Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten und lehnt es ab, aus Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG besondere Rechte für eine bestimmte Anzahl von Fraktionen abzuleiten; Minderheitenrechte knüpfen vielmehr an Quoren von Mitgliedern des Bundestages an [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14].

5 2020 – Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg deutet Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG als Ausnahmevorschrift, die Weisungsfreiheit der Bundesratsmitglieder nur für deren Mitwirkung im Gemeinsamen Ausschuss anordnet; im Umkehrschluss seien Bundesratsmitglieder sonst weisungsgebunden und besäßen kein freies Mandat [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Eine Abweichung von der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist darin nicht zu erkennen.

III. Systematische Stellung

6 Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG wird im systematischen Zusammenhang mit den Vorschriften über die demokratische Willensbildung gelesen: Die Norm ist eingebettet in den vom Grundgesetz vorgezeichneten Prozess, in dem Parteien vermittelnd wirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) und die Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist (Art. 63, Art. 68 GG); in diesem Rahmen erlaubt sie die personelle Verschränkung von Mandat und Regierungsamt [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Von den Minderheitenrechten des Grundgesetzes, die an Quoren von Mitgliedern des Bundestages anknüpfen (Art. 39 Abs. 3 Satz 3, Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2, Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG), grenzt die Rechtsprechung Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG ab: Aus der bloßen Nennung von Fraktionen folgen keine besonderen Rechte für eine bestimmte Anzahl von Fraktionen; die Rechtsstellung der Fraktionen leitet sich aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ab [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Im Hinblick auf die Bundesratsmitglieder wird Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG als Ausnahmevorschrift gegenüber der allgemeinen Weisungsgebundenheit (Art. 51 Abs. 1 Satz 1, Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG) verstanden; die Weisungsfreiheit ist auf den Gemeinsamen Ausschuss und den Vermittlungsausschuss (Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG) beschränkt [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

Gemeinsame

8 Der Gemeinsame Ausschuss ist das Organ, das nach der Verfassung im Verteidigungsfall Bundestag und Bundesrat in deren wesentlichen Funktionen zu ersetzen hat [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG schließt die Zugehörigkeit von Abgeordneten des Gemeinsamen Ausschusses zur Bundesregierung aus und stellt damit eine punktuelle Inkompatibilitätsanordnung auf; im Umkehrschluss bleibt die gleichzeitige Mitgliedschaft in Parlament und Regierung im Übrigen grundgesetzlich erlaubt [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Die Abgeordnetenbank im Gemeinsamen Ausschuss setzt sich allein aus Vertretern der Fraktionen zusammen; die Verfassung räumt für ihre Besetzung dem Fraktionsprinzip Vorrang vor dem Prinzip der proportionalen Zusammensetzung ein [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG ist eine Ausnahmevorschrift, die die Weisungsfreiheit der Mitglieder des Bundesrates allein für deren Mitwirkung im Gemeinsamen Ausschuss anordnet [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

besteht

9 Nach Wortlaut und Sinn der Norm besteht die Bundestagsbank im Gemeinsamen Ausschuss nur aus Vertretern der Fraktionen [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Aus der Ausnahmestellung des Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG wird abgeleitet, dass Bundesratsmitglieder kein freies Mandat haben und deshalb ein geringerer verfassungsrechtlicher Schutz ihrer Rechte im Übrigen besteht [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

zwei

10 Die Zweidrittelmehrheit der Bundestagsbank im Gemeinsamen Ausschuss wird in der Rechtsprechung nicht eigenständig ausgelegt; die Entscheidung zu Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG betrifft die Zusammensetzung nach dem Fraktionsprinzip, nicht die Bestimmung des Anteilsverhältnisses [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Der Begriff der Zweidrittelmehrheit im Sinne des Art. 53a Abs. 1 Satz 1 GG wird im Material nicht weiter entfaltet.

Abgeordneten

11 Abgeordnete des Gemeinsamen Ausschusses dürfen nicht der Bundesregierung angehören; diese Inkompatibilität ist auf den Gemeinsamen Ausschuss beschränkt und erlaubt im Umkehrschluss die gleichzeitige Mitgliedschaft in Parlament und Regierung im Übrigen [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Fraktionen sind Zusammenschlüsse von Abgeordneten; das Grundgesetz knüpft parlamentarische Minderheitenrechte an ein Quorum an Mitgliedern des Bundestages, nicht an eine bestimmte Zahl von Fraktionen [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14].

Bundestages

12 Die Bestimmung des Begriffs der Fraktion im Sinne des Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG unterliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Das Grundgesetz gewährt besondere parlamentarische Rechte nur einer nach Merkmalen qualifizierten Minderheit, die durch ein Quorum an Mitgliedern des Bundestages bestimmt wird [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Mehrheit der Mitglieder des Bundestages im Sinne des Art. 121 GG ist die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl [BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvF 1/22]; dies gilt auch für die nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG erforderliche Mehrheit [BFH, 18.08.2020 – VII R 34/18].

Mitgliedern

13 Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG knüpft besondere parlamentarische Rechte an ein Quorum an Mitgliedern des Bundestages, nicht an eine bestimmte Zahl von Fraktionen [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Die Mitglieder des Bundesrates sind Mitglieder der Regierungen der Länder und haben nur wenige in der Verfassung verankerte Rechte als Einzelpersonen; als Interessenvertreter ihres Bundeslandes besitzen sie kein freies Mandat [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Mehrheit der Mitglieder des Bundestages im Sinne des Art. 121 GG ist die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl [BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvF 1/22]; für die Wahl des Bundespräsidenten ordnet Art. 54 Abs. 6 Satz 1 GG die absolute Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung im Sinne des Art. 121 GG an [VerfGH NRW, 26.05.2009 – VerfGH 2/09].

Bundesrates

14 Die Mitglieder des Bundesrates sind Mitglieder der Regierungen der Länder und besitzen als Interessenvertreter ihres Bundeslandes kein freies Mandat [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG ordnet die Weisungsfreiheit der Mitglieder des Bundesrates allein für deren Mitwirkung im Gemeinsamen Ausschuss an [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Der Gemeinsame Ausschuss ersetzt im Verteidigungsfall Bundestag und Bundesrat in deren wesentlichen Funktionen [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95].

Fraktionen

15 Die Abgeordnetenbank im Gemeinsamen Ausschuss setzt sich allein aus Vertretern der Fraktionen zusammen; die Verfassung räumt für ihre Besetzung dem Fraktionsprinzip Vorrang vor dem Prinzip der proportionalen Zusammensetzung ein [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Die Bestimmung des Begriffs der Fraktion im Sinne des Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG unterliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG stattet eine bestimmte Anzahl von Fraktionen nicht mit besonderen Rechten aus [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14].

dürfen

16 Das Verbot in Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG, der Bundesregierung anzugehören, wird in der Rechtsprechung als punktuelle Inkompatibilitätsanordnung gelesen [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Eine eigenständige Auslegung des Begriffs „dürfen“ im Sinne dieser Norm findet sich im Material nicht; die zu Art. 13 Abs. 1 GG ergangene Entscheidung betrifft den dortigen Wortlaut und ist nicht übertragbar [BVerfG, 24.06.2025 – 1 BvR 180/23].

angehören

17 Nach Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG dürfen Abgeordnete des Gemeinsamen Ausschusses nicht der Bundesregierung angehören [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Ebenso wie in Art. 55 Abs. 1 GG, der dem Bundespräsidenten die Zugehörigkeit zu Regierung oder gesetzgebender Körperschaft des Bundes oder eines Landes verbietet, ist das Verbot in Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG als Inkompatibilitätsanordnung zu verstehen [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06; BVerfG, 24.02.2011 – 2 BvE 1/10].

Land

18 Jedes Land wird durch ein von ihm bestelltes Mitglied des Bundesrates im Gemeinsamen Ausschuss vertreten [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Die Mitglieder des Bundesrates sind Mitglieder der Regierungen der Länder und als Interessenvertreter ihres Bundeslandes tätig [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

bestelltes

19 Das „bestellte“ Mitglied des Bundesrates im Sinne des Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG wird durch das jeweilige Land bestimmt [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Die Auslegung des Begriffs „bestellt“ in Art. 130 Abs. 1 GG betrifft eine andere Norm und enthält keine eigenständige Auslegung des Art. 53a GG [AG Gummersbach, 27.04.2009 – 82 Ls 55/08].

20 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Ausschuß, Dritteln, entsprechend, Bundesregierung, vertreten; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: Stärkeverhältnis.

I. Tatbestand

22 Art. 53a Abs. 1 GG regelt die Zusammensetzung und formelle Grundlage des Gemeinsamen Ausschusses. Die Abgeordnetenbank setzt sich allein aus Vertretern der Fraktionen zusammen; die Verfassung räumt für ihre Besetzung dem Fraktionsprinzip Vorrang vor dem Prinzip der proportionalen Zusammensetzung ein [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Die Bestimmung des Begriffs der Fraktion im Sinne des Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG unterliegt der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Aus der Aufnahme eines Wahlvorschlags auf die Tagesordnung und der Abstimmung darüber folgt kein Anspruch auf den Sitz [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95]. Das Verbot der Zugehörigkeit zur Bundesregierung nach Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG ist eine punktuelle Inkompatibilitätsanordnung, die die gleichzeitige Mitgliedschaft in Parlament und Regierung im Übrigen grundgesetzlich erlaubt [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Für die Bundesratsbank ordnet Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG als Ausnahmevorschrift die Weisungsfreiheit der Mitglieder des Bundesrates allein für deren Mitwirkung im Gemeinsamen Ausschuss an [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

II. Rechtsfolgen

23 Art. 53a Abs. 1 GG stattet eine bestimmte Anzahl von Fraktionen nicht mit besonderen Rechten aus; die bloße Nennung von Fraktionen im Verfassungstext begründet keine über die Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse hinausgehenden Sonderrechte [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Aus der Norm folgt, dass Fraktionen Zusammenschlüsse von Abgeordneten sind, deren Rechtsstellung sich aus der Abgeordnetenstellung ableitet [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Im Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 GG ergibt sich, dass die Bundesratsmitglieder außerhalb des Gemeinsamen Ausschusses weisungsgebunden sind und kein freies Mandat besitzen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20].

III. Verfahren und Zuständigkeit

24 Die Bildung des Gemeinsamen Ausschusses und sein Verfahren werden durch eine Geschäftsordnung geregelt, die vom Bundestage zu beschließen ist und der Zustimmung des Bundesrates bedarf; die Bestimmung des Fraktionsbegriffs nach Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG unterliegt dabei der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

25 Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG wird in das Regelungskonzept der parlamentarischen Minderheitenrechte eingeordnet: Das Grundgesetz gewährt besondere parlamentarische Rechte nur einer nach Merkmalen qualifizierten Minderheit, die durch ein Quorum an Mitgliedern des Bundestages bestimmt wird, nicht durch eine bestimmte Zahl von Fraktionen; Belege hierfür sind die Quoren in Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG, Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Die Inkompatibilitätsanordnung des Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG wird eingebettet in den vom Grundgesetz vorgezeichneten Prozess demokratischer Willensbildung mit der vermittelnden Rolle der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG und der Abhängigkeit der Regierung vom Vertrauen des Parlaments nach Art. 63, Art. 68 GG [BVerfG, 04.07.2007 – 2 BvE 1/06]. Als Parallelvorschrift zur Weisungsfreiheit im Vermittlungsausschuss wird Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG herangezogen [OVG Berlin-Brandenburg, 07.07.2020 – OVG 6 N 43/20]. Abgegrenzt wird die Rechtsstellung der Fraktionen von derjenigen der Abgeordneten: Ihre Stellung als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und maßgebliche Faktoren der politischen Willensbildung ist in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet, nicht in Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG [BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14].

V. Streitstand und offene Fragen

26 Das herangezogene Material enthält keinen Widerspruch. Offen bleibt nach den Verdichtungen, ob Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG die Vertretung fraktionsloser Abgeordneter oder parlamentarischer Gruppen im Gemeinsamen Ausschuss ausschließt; die vorliegenden Entscheidungen beziehen sich allein auf das Verhältnis von Fraktionsprinzip und Proporz sowie auf die Rechtsstellung der Fraktionen insgesamt [BVerfG, 17.09.1997 – 2 BvE 4/95; BVerfG, 03.05.2016 – 2 BvE 4/14]. Das herangezogene Material enthält keine Aussage zu den in Art. 53a Abs. 1 Satz 4 GG geregelten Anforderungen an die Geschäftsordnung im Einzelnen.