Art. 64 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 64 Abs. 1 GG regelt die Ernennung und Entlassung der Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers; die Entlassung kann jederzeit fristlos und ohne Angabe von Gründen erfolgen [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07]. Das Bundesarbeitsgericht versteht die Ernennung als Bestandteil der personellen demokratischen Legitimation der Exekutive, die dem Minister die im Ministerium nächstliegende demokratische Legitimation vermittelt und die vom unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament ausgehende Legitimationskette möglichst kurz hält [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Das Bundesverfassungsgericht sieht in Art. 64 Abs. 1 GG eine verfassungsrechtliche Grundlage der herausgehobenen Stellung des Bundeskanzlers innerhalb der Bundesregierung; das darin zum Ausdruck kommende Kanzlerprinzip dient der verfassungsmäßig verbürgten Festigkeit in der Führung der Politik des Bundes und begründet die Gleichsetzung des Bundeskanzlers mit dem Kollegialorgan Bundesregierung [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 2009 las das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen Art. 64 Abs. 1 GG als Ausdruck einer Hierarchie, in der die Entlassung politischer Amtsträger keiner Tatbestandsvoraussetzungen bedarf; sie ist jederzeit möglich, bedarf keiner Frist und keiner Begründung [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07]. Die Norm wurde herangezogen, um die Stellung der Bundesminister zu kennzeichnen und — im Vergleich mit der auf § 50 Abs. 1 SG gestützten Versetzung in den einstweiligen Ruhestand — zu begründen, dass in eine keine Tatbestandsvoraussetzungen nennende Vorschrift solche nicht gegen den weiten Wortlaut hineinzulesen sind [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

3 2016 verschob das Bundesarbeitsgericht den Blick von der Entlassungsfreiheit auf die demokratische Legitimationsfunktion. In zwei Entscheidungen desselben Tages las es Art. 64 Abs. 1 GG als Glied der vom unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament ausgehenden Legitimationskette, die über den vom Parlament gewählten Bundeskanzler zum Minister führt; der Minister ist danach die am nächsten demokratisch legitimierte Person im Ministerium [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Angewandt wurde dieser Maßstab auf die Zurechenbarkeit exekutiver Normsetzung: Solche Akte müssen dem Minister zurechenbar sein, um die Verantwortungsgrenze in besonderem Maße zu wahren; die angegriffenen Allgemeinverbindlicherklärungen vom 15. Mai 2008 und vom 25. Juni 2010 wurden für unwirksam erklärt [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15]. Die Parallelentscheidung bestätigte diese Linie, brach jedoch bei der Aussage ab, dieser Verantwortung könne der Bundesminister nur gerecht werden, wenn er bedeutsame Entscheidungen selbst trifft bzw. sie ihm zurechenbar sind [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15].

4 2022 erweiterte das Bundesverfassungsgericht die Deutung zum Kanzlerprinzip. Art. 64 Abs. 1 GG ist danach neben der Wahl des Bundeskanzlers durch den Deutschen Bundestag (Art. 63 GG) und der Richtlinienkompetenz (Art. 65 Satz 1 GG) eine verfassungsrechtliche Grundlage der herausgehobenen Stellung des Bundeskanzlers innerhalb der Bundesregierung; das darin zum Ausdruck kommende Kanzlerprinzip dient der Festigkeit in der Führung der Politik des Bundes und begründet die Gleichsetzung des Bundeskanzlers mit dem Kollegialorgan Bundesregierung [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Das Gericht stellte dabei klar, dass die für den Bundespräsidenten entwickelte Rechtsprechung eines weiten, nur auf äußerste Grenzen überprüfbaren Gestaltungsspielraums auf den Bundeskanzler nicht übertragbar ist, weil dieser mit den politischen Parteien im Wettbewerb um politischen Einfluss steht [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20].

III. Systematische Stellung

5 Das Bundesarbeitsgericht verknüpft Art. 64 Abs. 1 GG regelmäßig mit Art. 63 GG (Kanzlerwahl durch das Parlament), Art. 65 Satz 2 GG (eigenverantwortliche Leitung des Geschäftsbereichs durch den Minister innerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers) und Art. 43 Abs. 1 GG (Anwesenheitsverlangen des Bundestags und seiner Ausschüsse), um die demokratische Legitimationskette und die parlamentarische Verantwortung zu begründen [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Das Bundesverfassungsgericht stellt die Norm in die Zusammenschau mit Art. 63, 65, 67 und 68 GG und sieht darin die herausgehobene Stellung des Bundeskanzlers in der Regierung als Strukturelement des Kanzlerprinzips [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Abgegrenzt wird die Entlassung nach Art. 64 Abs. 1 GG von der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand, die dem Lebenszeitprinzip der Berufssoldaten geschuldet ist; dabei wird die gesetzgeberische Wertung unterschieden, wie sie in § 36a BBG a.F. mit ausdrücklichen Tatbestandsvoraussetzungen und in § 50 Abs. 1 SG ohne solche zum Ausdruck kommt [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

Bundesminister

7 Bundesminister sind neben dem Bundeskanzler die Mitglieder der Bundesregierung; Staatssekretäre gehören der Bundesregierung nicht an [LG Karlsruhe, 28.11.2007 – 3 KLs 620 Js 13113/06]. Ihre Ernennung auf Vorschlag des Bundeskanzlers ist Bestandteil der personellen demokratischen Legitimation der Exekutive und vermittelt dem Minister die im Ministerium nächstliegende demokratische Legitimation [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Das Vorschlagsrecht des Bundeskanzlers nach Art. 64 Abs. 1 GG ist eine verfassungsrechtliche Grundlage seiner herausgehobenen Stellung innerhalb der Bundesregierung und Ausdruck des Kanzlerprinzips [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Bundesminister können jederzeit fristlos und ohne Angabe von Gründen entlassen werden [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

Vorschlag

8 Der Vorschlag des Bundeskanzlers ist die Voraussetzung für die Ernennung und Entlassung der Bundesminister durch den Bundespräsidenten [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Über den Vorschlag wird die vom unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament ausgehende Legitimationskette möglichst kurz gehalten und führt vom gewählten Bundeskanzler zum Minister [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Auf Vorschlag des Bundeskanzlers können Bundesminister jederzeit fristlos und ohne Angabe von Gründen entlassen werden [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

Bundeskanzlers

9 Der Bundeskanzler schlägt dem Bundespräsidenten die Ernennung und Entlassung der Bundesminister vor [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Dieses Vorschlagsrecht ist Glied der vom unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament ausgehenden Legitimationskette, die über den vom Parlament gewählten Bundeskanzler zum Minister führt [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Die Ernennung auf Vorschlag des Bundeskanzlers ist Bestandteil der personellen demokratischen Legitimation der Exekutive [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15].

Bundespräsidenten

10 Der Bundespräsident ernennt und entlässt die Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Die Entlassung durch den Bundespräsidenten kann jederzeit fristlos und ohne Angabe von Gründen erfolgen [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

ernannt

11 Die Ernennung der Bundesminister erfolgt durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Sie ist Element der personellen demokratischen Legitimation der Exekutive und führt die vom Parlament ausgehende Legitimationskette zum Minister fort [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15].

entlassen

12 Die Entlassung der Bundesminister erfolgt durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Sie kann jederzeit fristlos und ohne Angabe von Gründen erfolgen; Art. 64 Abs. 1 GG wird als Ausdruck einer Hierarchie verstanden, in der die Entlassung politischer Amtsträger keiner Tatbestandsvoraussetzungen bedarf [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

Bundeskanzler

13 Der Bundeskanzler ist das Verfassungsorgan, dem Art. 64 Abs. 1 GG das Vorschlagsrecht für die Ernennung und Entlassung der Bundesminister zuweist [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Er wird vom Deutschen Bundestag gewählt, und seine Vorschlagsbefugnis ist Glied der Legitimationskette, die vom unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament über den Bundeskanzler zum Minister führt [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15]. Akte exekutiver Normsetzung müssen dem Minister deshalb zurechenbar sein [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15].

Bundestage

14 Der Bundestag wählt den Bundeskanzler, dessen Vorschlagsrecht nach Art. 64 Abs. 1 GG eine verfassungsrechtliche Grundlage der herausgehobenen Stellung des Bundeskanzlers innerhalb der Bundesregierung bildet [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Bundestag und Ausschüsse können die Anwesenheit jedes Mitglieds der Bundesregierung verlangen, was die politische und parlamentarische Verantwortung unterstreicht [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15]. Die vom Bundestag ausgehende Legitimationskette wird über Art. 64 Abs. 1 GG zum Minister fortgeführt [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages im Sinne des Art. 121 GG ist die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl [BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvF 1/22].

15 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: leisten, vorgesehenen; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: Amtsübernahme.

I. Tatbestand

17 Die Entlassung der Bundesminister ist nach Art. 64 Abs. 1 GG an keine Tatbestandsvoraussetzungen gebunden; sie kann auf Vorschlag des Bundeskanzlers durch den Bundespräsidenten jederzeit fristlos und ohne Angabe von Gründen erfolgen, wobei die Entlassung von der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand zu unterscheiden ist [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07]. Das Vorschlagsrecht des Bundeskanzlers wird in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht als bloße Organisations- oder Formvorschrift, sondern als Kabinettsbildungsrecht verstanden, das dessen besondere politische Führungsrolle in der Bundesregierung mitbewirkt; eine spezifische Schranke oder Grenze des Vorschlagsrechts formuliert der Auszug nicht [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20].

II. Rechtsfolgen

18 Aus Art. 64 Abs. 1 GG folgt die jederzeitige, fristlose und begründungsfreie Entlassbarkeit der Bundesminister [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07]. Aus der durch Art. 64 Abs. 1 GG vermittelten demokratischen Legitimation wird abgeleitet, dass Akte exekutiver Normsetzung dem Bundesminister als der am nächsten demokratisch legitimierten Person im Ministerium zurechenbar sein müssen, um die Verantwortungsgrenze in besonderem Maße zu wahren; angewandt wurde dies auf Allgemeinverbindlicherklärungen von Tarifverträgen über das Sozialkassenverfahren im Baugewerbe, wobei die Erklärungen vom 15. Mai 2008 und vom 25. Juni 2010 für unwirksam erklärt wurden [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Als Rechtsfolge des in Art. 64 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden Kanzlerprinzips benennt das Bundesverfassungsgericht zudem die Gleichsetzung des Bundeskanzlers mit dem Kollegialorgan Bundesregierung [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20].

III. Verfahren und Zuständigkeit

19 Besondere verfahrensrechtliche Anforderungen an Vorschlag, Ernennung oder Entlassung werden in den ausgewerteten Entscheidungen nicht erörtert; das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage. Hervorgehoben wird allein die verfassungsrechtliche Kompetenzzuweisung, wonach die Ernennung und Entlassung der Bundesminister dem Bundespräsidenten auf Vorschlag des Bundeskanzlers zugewiesen ist [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20], und die jederzeitige fristlose Entlassbarkeit ohne Begründung [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

20 Art. 64 Abs. 1 GG wird in der Rechtsprechung als Glied einer verfassungsrechtlichen Kompetenz- und Legitimationsstruktur verstanden. Das Bundesarbeitsgericht verknüpft die Norm mit Art. 63 GG (Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag), Art. 65 Satz 2 GG (eigenverantwortliche Leitung des Geschäftsbereichs durch den Minister innerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers) und Art. 43 Abs. 1 GG (Anwesenheitsverlangen des Bundestags und seiner Ausschüsse) zu einer vom unmittelbar demokratisch legitimierten Parlament über den Bundeskanzler zum Minister führenden Legitimationskette [BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15]. Das Bundesverfassungsgericht stellt Art. 64 Abs. 1 GG neben die Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG) und die Richtlinienkompetenz (Art. 65 Satz 1 GG) als Grundlage des Kanzlerprinzips und zieht ergänzend Art. 67 und 68 GG heran; der Vorschrift kommt in dieser Zusammenschau die Aufgabe zu, die Festigkeit in der Führung der Politik des Bundes verfassungsmäßig zu verbürgen [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Zugleich grenzt das Bundesverfassungsgericht ab: Die für den Bundespräsidenten entwickelte Rechtsprechung eines weiten, nur auf äußerste Grenzen überprüfbaren Gestaltungsspielraums (BVerfGE 136, 323) ist auf den Bundeskanzler nicht übertragbar, da dieser mit den politischen Parteien im Wettbewerb um politischen Einfluss steht [BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Das Oberverwaltungsgericht zieht Art. 64 Abs. 1 GG als Vergleichsmaßstab für die Auslegung des § 50 Abs. 1 SG heran und hält die Entlassung nach Art. 64 Abs. 1 GG von der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach § 50 Abs. 1 SG auseinander [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07].

V. Streitstand und offene Fragen

21 Die ausgewerteten Entscheidungen betreffen unterschiedliche Regelungsaspekte des Art. 64 Abs. 1 GG und treten zueinander nicht in Widerspruch: Das Oberverwaltungsgericht behandelt die Entlassungsfreiheit, das Bundesarbeitsgericht die demokratische Legitimation und Zurechenbarkeit exekutiver Normsetzung, das Bundesverfassungsgericht das Kanzlerprinzip [OVG NRW, 05.03.2009 – 1 A 107/07; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 33/15; BAG, 21.09.2016 – 10 ABR 48/15; BVerfG, 15.06.2022 – 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20]. Kontroverse Auffassungen innerhalb der herangezogenen Rechtsprechung oder offene Fragen lassen sich dem Material nicht entnehmen.