Art. 65a GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 65a GG weist dem Bundesminister für Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte zu [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62; BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07; BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11; BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24]. Die Vorschrift stellt klar, dass alle militärischen Befehls- und Kommandobefugnisse ihre Spitze in der Person des Ministers finden und keine ihm entzogene besondere Kommandogewalt besteht; die eigentliche Befehlsgewalt muss der dem Parlament verantwortlichen Exekutive zukommen [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Für das Befehlsrecht folgt daraus, dass nur der Minister und sein Vertreter im Amt als oberste Vorgesetzte die Befehls- und Kommandogewalt für die gesamte Bundeswehr ausüben [BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Zu Beginn der Rechtsprechung (1962) räumte der Bundesgerichtshof auf der Grundlage von Art. 65a Abs. 1 GG Zweifel an der Befehlsgewalt des Bundesministers für Verteidigung aus und zog die Norm als Grundlage für Dauerbefehle in allgemeinen militärischen Dienstvorschriften heran [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]. Das Bundesverwaltungsgericht konkretisierte 2008 den Gehalt der Vorschrift: Jede Ausgliederung von Teilen der Befehls- und Kommandogewalt ist unzulässig, sofern sie nicht im Lichte einer anderen Verfassungsbestimmung erlaubt ist; eine bloße Ausgliederung aus den Befehlsstrukturen bei unangetasteter truppendienstlicher Unterstellung bleibt dagegen zulässig [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. 2012 ordnete das Bundesverfassungsgericht Art. 65a GG als allgemeine Zuständigkeitsnorm ein, die hinter der spezielleren Regelung des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG zurücktritt [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hielt 2021 fest, dass eine vom Bundesministerium der Verteidigung als Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt erlassene Dienstvorschrift grundsätzlich ein Befehl im Sinne des § 11 Abs. 1 SG sein kann, die Befehlseigenschaft jedoch im Einzelfall konkret festzustellen ist [OVG Bremen, 29.01.2021 – 2 LA 230/20]. In der jüngeren Rechtsprechung (2024 bis 2026) betonte das Bundesverwaltungsgericht, dass nur der Minister und sein Vertreter im Amt als oberste Vorgesetzte die Befehls- und Kommandogewalt für die gesamte Bundeswehr ausüben und allgemeine Verwaltungsvorschriften des Ministeriums oder nachgeordneter Dienststellen keine Befehle sind [BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24], und stellte klar, dass Art. 65a GG die ministerielle Rechts- und Fachaufsicht über die Bundeswehrverwaltung sowie die Zuständigkeit als Beschwerdestelle nicht ausschließt [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25; BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25].

III. Systematische Stellung

3 Art. 65a GG steht als allgemeine Zuständigkeitsnorm neben der Ressortzuständigkeit der Bundesminister nach Art. 65 Satz 2 GG [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Gegenüber Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ist sie die allgemeinere Regelung und tritt für die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophennotstand zurück [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Als Bindeglied zum Einsatzbegriff des Art. 87a Abs. 2 GG setzt ein Einsatz einen entsprechenden Einsatzbefehl voraus [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Von Art. 87b Abs. 1 GG wird die Norm abgegrenzt: Ein Umkehrschluss aus dieser Vorschrift begründet nicht die Unzulässigkeit der Verwendung von Soldaten in der Bundeswehrverwaltung, die dem Personalwesen dient [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07; BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25]. Art. 115b GG (Verteidigungsfall) und Art. 12a Abs. 3 GG werden als nicht einschlägige Grenzen der Befehls- und Kommandogewalt benannt [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25; BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25]. In Verbindung mit § 2 Nr. 2 WStG trägt Art. 65a Abs. 1 GG die Annahme eines Befehls in allgemeinen militärischen Dienstvorschriften [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]; in Verbindung mit § 11 Abs. 1 SG kann eine vom Ministerium erlassene Dienstvorschrift grundsätzlich ein Befehl sein, wobei die Befehlseigenschaft im Einzelfall festzustellen ist [OVG Bremen, 29.01.2021 – 2 LA 230/20].

Bundesminister

5 Bundesminister ist im Sinne dieser Norm der Bundesminister für Verteidigung, dem Art. 65a GG die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte zuweist [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Es handelt sich um eine allgemeine Zuständigkeitsnorm, die neben der Ressortzuständigkeit der Bundesminister nach Art. 65 Satz 2 GG steht; die Zuständigkeit tritt zurück, soweit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG für den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophennotstand eine speziellere Regelung trifft [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Die Befehls- und Kommandogewalt üben ausschließlich der Bundesminister der Verteidigung und sein Vertreter im Amt als oberste Vorgesetzte aus [BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24]. Davon unberührt bleibt die Stellung des Bundesministeriums der Verteidigung als oberste Dienststelle, die die Rechts- und Fachaufsicht auch über die Bundeswehrverwaltung ausübt [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25; BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25].

Verteidigung

6 Der Begriff der Verteidigung bestimmt sich nach dem völkerrechtlichen Selbstverteidigungsrecht des Art. 51 UN-Charta, sodass er alles umfasst, was nach geltendem Völkerrecht zu diesem Recht zu rechnen ist [BVerwG, 21.06.2005 – 2 WD 12.04]. Diese Auslegung stammt aus der Rechtsprechung zu Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG, wonach der Bund Streitkräfte „zur Verteidigung” aufstellt; ein Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung ist danach nur als Abwehr eines rechtswidrigen Angriffs zulässig [BVerwG, 21.06.2005 – 2 WD 12.04]. Die Entscheidungen unmittelbar zu Art. 65a GG verwenden den Begriff lediglich als Teil der Amtsbezeichnung des Bundesministers der Verteidigung, ohne ihn eigenständig zu definieren [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62; BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11].

Befehls-

7 Die Befehlsgewalt ist Teil der dem Bundesminister für Verteidigung nach Art. 65a GG zustehenden Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]. Sie bildet die verfassungsrechtliche Grundlage dafür, dass von dieser Stelle erlassene Dienstvorschriften gegenüber Soldatinnen und Soldaten Befehlcharakter im Sinne des § 11 Abs. 1 SG haben können [OVG Bremen, 29.01.2021 – 2 LA 230/20]. Jede Ausgliederung von Teilen der Befehls- und Kommandogewalt, insbesondere eine Übertragung auf eine dritte Stelle, ist unzulässig, sofern sie nicht im Lichte einer anderen Verfassungsbestimmung erlaubt ist [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Ein Einsatz der Streitkräfte im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG setzt einen entsprechenden Einsatzbefehl voraus [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07].

Kommandogewalt

8 Die Kommandogewalt ist zusammen mit der Befehlsgewalt dem Bundesminister der Verteidigung durch Art. 65a GG zugewiesen [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11; BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]. Sie steht ihm und seinem Vertreter im Amt als obersten Vorgesetzten für die gesamte Bundeswehr zu [BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24]. Eine Übertragung von Teilen der Kommandogewalt auf dritte Stellen ist ohne verfassungsrechtliche Grundlage unzulässig [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Das Bundesministerium der Verteidigung kann als oberste Dienststelle seines Geschäftsbereichs die Rechts- und Fachaufsicht über die Bundeswehrverwaltung ausüben, ohne dass dies die Kommandogewalt über die Streitkräfte ausschließt [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25; BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25].

Streitkräfte

9 Streitkräfte im Sinne des Art. 65a GG sind die vom Bund nach Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG aufgestellten Streitkräfte, über die dem Bundesminister der Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt zusteht [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11; BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]. Nicht jede Nutzung personeller oder sächlicher Ressourcen der Streitkräfte unterfällt dem für sie geltenden verfassungsrechtlichen Regime; die bloße Eingliederung von Soldaten in den Dienstbetrieb anderer ziviler Behörden ist kein Einsatz der Streitkräfte im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG [BVerwG, 08.07.2014 – 2 B 7/14].

10 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: weggefallen.

I. Tatbestand

12 Die Norm weist dem Bundesminister für Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte zu [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62; BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07; BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25]. Jede Ausgliederung von Teilen dieser Befehls- und Kommandogewalt, insbesondere eine Übertragung auf eine dritte Stelle, ist unzulässig, sofern sie nicht im Lichte einer anderen Verfassungsbestimmung erlaubt ist; eine bloße Ausgliederung aus den Befehlsstrukturen der Streitkräfte ist dagegen unschädlich, solange die truppendienstliche Unterstellung unangetastet bleibt, wie bei der Verwendung von Soldaten im Bundesnachrichtendienst [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Die Befehls- und Kommandogewalt ist auf die Streitkräfte bezogen und erfasst nicht den gesamten Geschäftsbereich des Ministeriums [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25]. Für die Annahme eines Befehls im Sinne des § 2 Nr. 2 WStG bei Dauerbefehlen in allgemeinen militärischen Dienstvorschriften trägt Art. 65a Abs. 1 GG die Befehlsgewalt des Ministers [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62].

II. Rechtsfolgen

13 Aus der Befehls- und Kommandogewalt folgt, dass allgemeine militärische Dienstvorschriften als Dauerbefehle Befehle im Sinne des § 2 Nr. 2 WStG sein können [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]. Die Ausgliederung von Teilen der Befehls- und Kommandogewalt ist unzulässig [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Dagegen schließt die Norm nicht aus, dass das Bundesministerium der Verteidigung als oberste Dienststelle die Rechts- und Fachaufsicht für den nachgeordneten Bereich auch der Bundeswehrverwaltung ausübt und zuständige Beschwerdestelle für Entscheidungen des Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr ist; eine Beschränkung der ministeriellen Aufsichtsbefugnisse gegenüber der Bundeswehrverwaltung folgt aus Art. 65a GG nicht [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25].

III. Verfahren und Zuständigkeit

14 Die Befehls- und Kommandogewalt steht dem Bundesminister für Verteidigung zu, nicht der Truppe [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62]. Alle militärischen Befehls- und Kommandobefugnisse finden ihre Spitze in der Person des Verteidigungsministers; eine ihm entzogene besondere Kommandogewalt gibt es nicht [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Das Bundesministerium der Verteidigung ist als oberste Dienststelle zuständige Beschwerdestelle für Entscheidungen des ihm nachgeordneten Bundesamtes für das Personalmanagement der Bundeswehr; diese Zuständigkeit wird von Art. 65a GG nicht ausgeschlossen [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

15 Art. 65a GG ist Bindeglied zum Einsatzbegriff des Art. 87a Abs. 2 GG, da ein Einsatz einen entsprechenden Einsatzbefehl voraussetzt [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Ein Umkehrschluss aus Art. 87b Abs. 1 GG begründet die Unzulässigkeit der Verwendung von Soldaten auf Verwaltungsdienstposten beim Bundesnachrichtendienst nicht [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07]. Im Wehrbeschwerdeverfahren grenzt die Rechtsprechung die Norm gegen Art. 87a GG und Art. 87b GG ab, die dem Einsatz von Soldaten in der Bundeswehrverwaltung nicht entgegenstehen [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25]. Art. 115b GG (Verteidigungsfall) und Art. 12a Abs. 3 GG sind insoweit nicht einschlägig [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25]. Im Strafrecht wird die Norm herangezogen, um die Befehlsgewalt des Ministers für Befehle im Sinne des § 2 Nr. 2 WStG zu begründen [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62].

V. Streitstand und offene Fragen

16 Die herangezogenen Entscheidungen weisen keinen Widerspruch auf; sie präzisieren die Reichweite der Befehls- und Kommandogewalt, ohne dass offene Fragen im Material erörtert werden. Die frühe Rechtsprechung lässt eine Ausdeutung von Merkmalen, Grenzen oder Schranken der Norm ausdrücklich offen [BGH, 31.07.1962 – 1 StR 221/62], während die spätere Rechtsprechung Grenzen zwischen unzulässiger Ausgliederung von Teilen der Befehls- und Kommandogewalt und zulässiger Herauslösung aus den Befehlsstrukturen zieht [BVerwG, 16.10.2008 – 2 A 9.07] und die Norm nicht als abschließende, andere Verwaltungszuständigkeiten verdrängende Regelung liest [BVerwG, 29.01.2026 – 1 WB 20.25].

I. Tatbestand

18 Art. 65a GG weist dem Bundesminister der Verteidigung die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte zu [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11; BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24; BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25]. Diese Zuweisung erfolgt ausschließlich an den Bundesminister der Verteidigung und seinen Vertreter im Amt als oberste Vorgesetzte für die gesamte Bundeswehr [BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24]. Die Vorschrift begründet die militärische Organisations- und Weisungszuständigkeit, erstreckt sich aber nicht auf die bundeswehrinterne Personalverwaltung [BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25].

II. Rechtsfolgen

19 Aus der Zuweisung der Befehls- und Kommandogewalt folgt, dass vom Bundesministerium der Verteidigung erlassene Dienstvorschriften grundsätzlich einen Befehl im Sinne des § 11 Abs. 1 SG darstellen können; die Befehlseigenschaft der konkreten Einzelregelung ist jedoch im Einzelfall festzustellen und setzt eine verbindliche Weisung mit Gehorsamsanspruch voraus, so bei einer vom Bundesministerium der Verteidigung als Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt erlassenen Dienstvorschrift [OVG Bremen, 29.01.2021 – 2 LA 230/20]. Allgemeine Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums der Verteidigung oder nachgeordneter Dienststellen sind demgegenüber keine Befehle an alle aktiven Soldatinnen und Soldaten, weil die bundeswehrweite Vorgesetztenstellung an die in Art. 65a GG genannte oberste Ebene gebunden ist, so bei der Änderung der Allgemeinen Regelung A1-840/8-4000 durch den Kommandeur Sanitätsdienst und der parallelen Änderung der Zentralen Dienstvorschrift ZDv A 840/8 durch einen Abteilungsleiter des Bundesministeriums der Verteidigung [BVerwG, 26.09.2024 – 1 WB 43.24]. Die Befehls- und Kommandogewalt tritt zurück, soweit Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG für die Befugnis, über den Einsatz der Streitkräfte im überregionalen Katastrophennotstand zu entscheiden, eine speziellere Regelung trifft [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]; eine alleinige Eilentscheidung des Bundesministers der Verteidigung ist danach nicht möglich [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11].

III. Verfahren und Zuständigkeit

20 Für die Entscheidung über einen Einsatz der Streitkräfte nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ist wegen der Spezialität dieser Vorschrift allein die Bundesregierung als Kollegialorgan zuständig, nicht der Bundesminister der Verteidigung [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Das Bundesministerium der Verteidigung übt als oberste Dienststelle seines Geschäftsbereichs die Rechts- und Fachaufsicht für den nachgeordneten Bereich auch der Bundeswehrverwaltung aus und ist zuständige Beschwerdestelle für Entscheidungen des ihm nachgeordneten Bundesamts für das Personalmanagement der Bundeswehr; Art. 65a GG begründet insoweit kein Tätigwerdenshindernis für die Personalverwaltung [BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

21 Art. 65a GG steht als allgemeine Zuständigkeitsnorm neben der Ressortzuständigkeit der Bundesminister nach Art. 65 Satz 2 GG [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Im Verhältnis zu Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG ist Art. 65a GG die allgemeinere Regelung und wird von der spezielleren Kompetenzzuweisung für die Entscheidung über Einsätze der Streitkräfte im überregionalen Katastrophennotstand verdrängt [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Gegenüber § 11 Abs. 1 SG bildet Art. 65a GG die Grundlage dafür, dass vom Bundesministerium der Verteidigung erlassene Dienstvorschriften gegenüber Soldatinnen und Soldaten Befehlcharakter haben können [OVG Bremen, 29.01.2021 – 2 LA 230/20]. Zur Bundeswehrverwaltung nach Art. 87b Abs. 1 Satz 1 und 2 GG verhält sich Art. 65a GG dahin, dass die Vorschrift die organisations- und dienstrechtliche Zuständigkeit des Ministeriums als oberster Dienststelle nicht verdrängt; Grenzen ergeben sich auch nicht aus Art. 115b GG oder Art. 12a Abs. 3 GG, soweit der Verteidigungsfall nicht vorliegt [BVerwG, 30.04.2026 – 1 WB 48.25].

V. Streitstand und offene Fragen

22 Das Bundesverfassungsgericht weicht von der im Schrifttum vertretenen Auffassung ab, die aus Art. 65a GG eine von Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG abweichende Auslegung ableiten will, und begrenzt die Reichweite des Art. 65a GG auf die militärische Organisations- und Weisungszuständigkeit [BVerfG, 03.07.2012 – 2 PBvU 1/11]. Im Übrigen enthält das herangezogene Material keine widersprüchlichen Aussagen. Offene Fragen, etwa zur Reichweite der Befehls- und Kommandogewalt in anderen Eilfällen oder zu den Grenzen gegenüber weiteren speziellen Einsatzregelungen, sind dem Material nicht zu entnehmen.