Art. 72 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 72 GG bestimmt für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung das Verhältnis von Bundes- und Landesgesetzgebung: Nach Abs. 1 haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat; Abs. 2 knüpft die Bundeskompetenz auf bestimmten Sachgebieten an die Erforderlichkeit zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, wobei dem Bundesgesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zukommt, so bei der Regelung des Melderegisterabgleichs [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83], des Staatslotterierechts [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01] und des Gentechnikrechts [BVerfG, 24.11.2010 – 1 BvF 2/05]. Abs. 3 eröffnet den Ländern auf enumerierten Gebieten wie Naturschutz, Raumordnung oder Grundsteuer Abweichungsbefugnisse vom Bundesrecht, etwa für den Gebietsschutz [OVG NRW, 03.08.2010 – 8 A 4062/04], das Betretensrecht der freien Landschaft [BVerwG, 13.09.2017 – 10 C 7/16] und die Grundsteuer [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Die Norm sichert damit die vertikale Kompetenzordnung und wird als Regel-Ausnahme-Verhältnis gelesen: Die Länderzuständigkeit besteht grundsätzlich, die Bundeskompetenz setzt einen erkennbaren und abschließenden Gebrauch voraus, wie für die Samstagsarbeit im Einzelhandel [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12], die Windenergie im Außenbereich [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17] und das Versammlungswesen [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23] entschieden.

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1983 [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83] begründet die weite Einschätzungsprärogative des Bundesgesetzgebers bei Art. 72 Abs. 2 GG: Die Entscheidung über das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung steht im Ermessen des Gesetzgebers; ein Bedürfnis zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit besteht, wenn die Regelung in allen Bundesländern zur gleichen Zeit und in gleichem Umfang erfolgen soll. Zugleich wird verlangt, dass dem Landesgesetzgeber für die Gesamtmaterie ein ausreichender Regelungsspielraum verbleibt, der aber nicht genutzt werden muss. Angewandt wird dies auf den Melderegisterabgleich nach § 9 Abs. 1 Satz 1 VZG 1983 [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83].

3 2006–2010 [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01] bestätigt Art. 72 Abs. 1 GG als Regel der Länderzuständigkeit: Solange der Bund von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG keinen Gebrauch gemacht hat, bleibt die Landesgesetzgebung zulässig; angewandt auf das bayerische Staatslotteriegesetz [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08] stellt klar, dass eine Sperrwirkung nur bei einem Gebrauch eintritt, der den Ländern den Erlass abweichender Regelungen verwehrt; die §§ 33c ff. GewO sperren das Landesglücksspielrecht nicht, weil § 33h GewO Lotterien ausnimmt [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08]. [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07] hält fest, dass seit der Föderalismusreform die konkurrierende Gesetzgebung für den Wasserhaushalt nicht mehr auf Rahmengesetzgebung beschränkt ist [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07]. [OVG NRW, 03.08.2010 – 8 A 4062/04] wendet die Sperrwirkung auf das Verhältnis von § 34 BNatSchG n.F. zu früherem Landesrecht an: Die erschöpfende Bundesregelung verdrängt die landesrechtlichen Regelungen über den Gebietsschutz, wobei künftig Abweichungsbefugnisse nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG bestehen [OVG NRW, 03.08.2010 – 8 A 4062/04].

4 2015–2017 [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12] präzisiert die Sperrwirkung: Sie setzt einen hinreichend erkennbaren, erschöpfenden Gebrauch des Bundes voraus, der positiv durch Regelung oder negativ durch absichtsvollen Regelungsverzicht erfolgen kann; bloße Wert- und Zielvorstellungen genügen nicht. Angewandt auf § 12 Abs. 3 ThürLadÖffG wird eine Sperrwirkung des § 17 Abs. 4 LadSchlG für die Samstagsarbeit verneint. Ein Sondervotum nimmt demgegenüber einen abschließenden Charakter des § 17 Abs. 4 LadSchlG an [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12]. [SG Mainz, 18.04.2016 – S 3 AS 149/16] leitet aus dem umfassenden Gebrauch des Bundes im Recht der öffentlichen Fürsorge den Ausschluss der Länder als Anspruchsgegner des Gewährleistungsanspruchs auf ein menschenwürdiges Existenzminimum ab [SG Mainz, 18.04.2016 – S 3 AS 149/16]. [BVerwG, 16.12.2016 – 8 C 6/15] verneint eine abschließende Bundesregelung im Jugendschutz bei Spielhallen durch § 6 Abs. 1 JuSchG und lässt Landesrecht zum Schutz im Vorfeld des Betretens zu [BVerwG, 16.12.2016 – 8 C 6/15]. [BVerwG, 13.09.2017 – 10 C 7/16] stellt klar, dass § 59 Abs. 1 BNatSchG als allgemeiner Grundsatz des Naturschutzes nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG abweichungsfest ist [BVerwG, 13.09.2017 – 10 C 7/16].

5 2022–2023 [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17] festigt die Dogmatik: Ein erschöpfendes Gebrauchmachen führt zur Nichtigkeit des Landesgesetzes, unabhängig von inhaltlichem Widerspruch, und eine spätere Aufhebung der Sperrwirkung lässt nichtiges Landesrecht nicht wiederaufleben; angewandt auf Windenergieanlagen im Außenbereich, wobei das Gericht von einer im Auszug wiedergegebenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21] bestätigt die Nichtigkeitsfolge für § 10 Abs. 1 Satz 2 ThürWaldG wegen Sperrwirkung des § 35 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. § 249 Abs. 3 BauGB und verneint eine Stützung auf die Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21]. [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16] erklärt eine Vorlage für unzulässig; die wiedergegebenen Erwägungen zu Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG und dem abweichungsfesten Recht der Jagdscheine stammen vom vorlegenden Verwaltungsgericht, nicht vom Bundesverfassungsgericht [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16].

6 2024–2026 [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23] rückt von einer früheren, sehr weiten Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes ab; das Versammlungsgesetz enthält keine abschließende Regelung für die Abwehr aller Gefahren [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23]. [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23] konkretisiert die Darlegungsanforderungen bei einer Rüge der Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG: Eine bloße Möglichkeit staatsvertraglicher Koordination der Länder genügt nicht; angewandt auf die Sportwettensteuer wird die Rüge als unsubstantiiert verworfen [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23]. [BVerfG, 12.05.2025 – 1 BvR 1737/23] stützt die Regelungen des Strompreisbremsegesetzes auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG, weil die Abschöpfungsbeträge keine Aufkommenswirkung zugunsten des Bundes haben [BVerfG, 12.05.2025 – 1 BvR 1737/23]. [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22] erklärt § 110 Abs. 6 Satz 2 BerlHG wegen Sperrwirkung des § 2 Abs. 1 Satz 2 WissZeitVG für nichtig und erstreckt die Nichtigkeitserklärung auf Satz 3 [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. [BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18] grenzt Art. 72 Abs. 1 GG von der ausschließlichen Gesetzgebung nach Art. 73 GG ab: Dort sind die Länder von Verfassungs wegen gesperrt, hier nur nach tatsächlichem Gebrauch des Bundes [BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Für die Grundsteuer begründen [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25], [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24], [BFH, 22.04.2026 – II R 27/24], [VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128] und [VG Düsseldorf, 24.08.2026 – 5 K 3134/25] eine umfassende Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG, die auch eine reine Bodenwertsteuer und eine Differenzierung der Hebesätze deckt; Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG gewährt nur einen schlichten Anwendungsvorrang und ist auf Fälle einer Außerkraftsetzungsabsicht des Bundes beschränkt [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24; VG Düsseldorf, 24.08.2026 – 5 K 3134/25; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25].

III. Systematische Stellung

7 Die Norm wird regelmäßig im Verbund mit Art. 74 Abs. 1 GG angewandt; die konkrete Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus der jeweiligen Sachmaterie, etwa dem Aufenthaltsrecht (Nr. 4) für die Durchsuchung zum Zwecke der Abschiebung [VG Arnsberg, 11.11.2019 – 3 I 24/19], dem Recht der öffentlichen Fürsorge (Nr. 7) für den Gewährleistungsanspruch auf ein menschenwürdiges Existenzminimum [SG Mainz, 18.04.2016 – S 3 AS 149/16], dem Recht der Wirtschaft (Nr. 11) für das Glücksspielrecht [OVG NRW, 08.06.2017 – 4 B 307/17], das Energiewirtschaftsrecht [BVerfG, 12.05.2025 – 1 BvR 1737/23] und die Ausbildungsabgabe [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25], dem Arbeitsrecht (Nr. 12) für die Samstagsarbeit [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12] und die Befristung wissenschaftlicher Mitarbeiter [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22], dem Bodenrecht (Nr. 18) für Windenergieanlagen im Außenbereich [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21] sowie dem Gentechnikrecht (Nr. 26) [BVerfG, 24.11.2010 – 1 BvF 2/05].

8 Im Verhältnis zu Art. 70 GG wird Art. 72 Abs. 1 GG als Ausprägung der Länderzuständigkeit in der konkurrierenden Gesetzgebung herangezogen [OVG NRW, 08.06.2017 – 4 B 307/17; OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25; BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23]; zu Art. 73 GG bildet er das Gegenstück, da dort die Sperrwirkung bereits von Verfassungs wegen besteht [BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Von Art. 71 GG her werden Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen für zulässig erachtet, die den Ländern Regelungsspielräume eröffnen [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21].

9 Die Abweichungsbefugnisse nach Art. 72 Abs. 3 GG stehen in engem Zusammenhang mit Art. 125b GG, der für das Übergangsrecht die zeitliche Anwendbarkeit abweichenden Landesrechts begrenzt, so für die Grundsteuer ab dem 1. Januar 2025 [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25], und der für den Naturschutz die Sperrwirkung des Bundesrechts entfallen lässt [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21]. Im Steuerrecht wird Art. 72 Abs. 2 GG mit Art. 105 Abs. 2 GG verbunden, wenn die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung in Frage steht [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23], und Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG eröffnet den Ländern abweichende Grundsteuerregelungen trotz Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25; BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24; VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128; VG Düsseldorf, 24.08.2026 – 5 K 3134/25]. Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ist als Ausnahme von Art. 31 GG konzipiert und begründet nur einen schlichten Anwendungsvorrang des jeweils späteren Gesetzes [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

Bereich

11 Der Bereich ist der Sachbereich der konkurrierenden Gesetzgebung. In diesem Bereich entfaltet ein Bundesgesetz gegenüber einem Landesgesetz eine Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG, wenn es eine bestimmte Frage erschöpfend regelt; das gleichwohl verabschiedete Landesgesetz ist dann wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz nichtig [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Der Bereich umfasst unter anderem das Recht der Wirtschaft, den Wasserhaushalt und die Grundsteuer, wie sich aus den jeweiligen Zuständigkeitsnormen des Art. 74 Abs. 1 GG ergibt [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25; VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128].

konkurrierenden

12 „Konkurrierend“ bezeichnet die Gesetzgebungsart, bei der Bund und Länder nebeneinander zur Gesetzgebung befugt sind. Die Zuständigkeit der Länder in der konkurrierenden Gesetzgebung besteht, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Die konkurrierende Gesetzgebung umfasst etwa das Jagdwesen, den Wasserhaushalt und die Grundsteuer, für die Art. 72 Abs. 3 GG Abweichungsbefugnisse der Länder vorsieht [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16; BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

Gesetzgebung

13 Gesetzgebung ist die parlamentarische Rechtsetzung. Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Der Bund macht von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Frage erschöpfend regelt [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12; BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Soweit die Sperrwirkung reicht, entfällt die Gesetzgebungskompetenz der Länder; in diesem Umfang sind bereits erlassene Landesgesetze nichtig oder werden es [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22].

haben

14 Das Verb „haben“ bringt die grundsätzliche Gesetzgebungsbefugnis der Länder zum Ausdruck. Die Länder haben nach Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Diese Befugnis ist mithin die Regel, nicht die Ausnahme [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]; sie besteht jedoch nur, wenn die Erforderlichkeitsvoraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht vorliegen oder der Bund sie nicht in Anspruch nimmt [OVG NRW, 30.09.2009 – 10 A 1676/08].

Länder

15 Länder sind die Gliedstaaten der Bundesrepublik. Ihnen steht im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Gesetzgebungsbefugnis zu, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01; BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21]. Eine Sperrwirkung zulasten der Länder tritt nur ein, wenn der Bund von einer ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz in einer Weise Gebrauch gemacht hat, die den Ländern den Erlass abweichender Regelungen verwehrt [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08; BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12]. In dem durch Art. 72 Abs. 3 GG eröffneten Rahmen können die Länder nach Gebrauchmachen des Bundes abweichende Regelungen treffen, etwa im Jagdwesen oder bei der Grundsteuer [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

Befugnis

16 Befugnis ist die Kompetenz zur Gesetzgebung. Sie steht den Ländern im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zu, solange und soweit der Bund nicht von seiner Gesetzgebungszuständigkeit durch Gesetz Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Die Befugnis erlischt, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Frage erschöpfend regelt und darin die Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG eintritt [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12; BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Soweit keine erschöpfende Regelung vorliegt, bleibt den Ländern Raum für eigene Regelungen, etwa im Vorfeld jugendschutzrechtlicher Zugangsverbote [BVerwG, 16.12.2016 – 8 C 6/15; BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08].

solange

17 „Solange“ kennzeichnet die zeitliche Bedingung der Länderzuständigkeit. Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung nur, solange der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Macht der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch, verlieren die Länder das Recht zur Gesetzgebung in dem Zeitpunkt, in dem der Bund die Kompetenz zulässigerweise in Anspruch nimmt [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22].

Bund

18 Der Bund ist der Inhaber der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz. Er macht von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Frage erschöpfend regelt [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12; BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Durch ein Bundesgesetz kann der Bund auch bestimmen, dass eine bundesgesetzliche Regelung durch Landesrecht ersetzt werden kann (Art. 72 Abs. 4 GG) [Art. 72 Abs. 4 GG]; dieser Satz stammt aus dem Normtext, das Material enthält hierzu keine Entscheidungsstelle. Der Bund ist daher nur dann gesperrt, wenn er keine erschöpfende Regelung getroffen hat [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08].

Gesetzgebungszuständigkeit

19 Gesetzgebungszuständigkeit ist die dem Bund durch das Grundgesetz zugewiesene Kompetenz zur Regelung bestimmter Materien. Sie folgt insbesondere aus Art. 74 Abs. 1 GG. Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung nur, solange und soweit der Bund von dieser Zuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Hat der Bund – etwa bei der Grundsteuer nach Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 70 Abs. 2 GG – von seiner Zuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG abweichende Regelungen treffen [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25; VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128].

Herstellung

20 „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ ist eine Voraussetzung des Art. 72 Abs. 2 GG, nicht des Abs. 1. Sie unterscheidet sich von der bloßen Verbesserung der Lebensverhältnisse in Art. 91a Abs. 1 GG durch die unterschiedliche Wortwahl, die der Verfassunggeber bewusst gewählt hat [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01]. Der Bund darf auf bestimmten Gebieten nur tätig werden, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01; BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12].

gleichwertiger

21 Das Merkmal „gleichwertiger“ bezieht sich auf die Lebensverhältnisse im Bundesgebiet. In Art. 72 Abs. 2 GG knüpft es die Bundeskompetenz an das Erfordernis gleichwertiger Lebensverhältnisse an [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. Auf Gebieten wie dem Arbeitsrecht kann der Bund jedoch auch ohne dieses Erfordernis tätig werden, wie das Bundesverfassungsgericht zur Arbeitszeitregelung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG festgestellt hat [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12].

Lebensverhältnisse

22 Lebensverhältnisse sind die tatsächlichen wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen in den Ländern. Ihre Gleichwertigkeit im Bundesgebiet ist eine Voraussetzung für die Bundeskompetenz nach Art. 72 Abs. 2 GG [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01; BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12]. Im Unterschied zu Art. 91a Abs. 1 GG verlangt Art. 72 Abs. 2 GG nicht nur eine Verbesserung, sondern die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse [BVerfG, 24.10.2002 – 2 BvF 1/01].

23 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Artikels, Gesetzgebungsrecht, Gesetz, Gebrauch, gemacht, Gebieten.

I. Tatbestand

25 Die Länder haben im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat; die Sperrwirkung tritt nur ein, wenn der Bund von einer ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz in einer Weise Gebrauch gemacht hat, die den Ländern den Erlass abweichender Regelungen verwehrt, nicht schon bei bloßem Bestehen einer Kompetenz [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08]. Ein Gebrauchmachen in ausschließender Weise setzt eine abschließende Regelung voraus; zu würdigen sind Wortlaut, Regelungszweck, Gesetzgebungsgeschichte und Gesetzesmaterialien, und der Gebrauch muss hinreichend erkennbar sein, während bloße Wert- und Zielvorstellungen keine Sperrwirkung entfalten [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Die Sperrwirkung erfordert ferner, dass bundes- und landesgesetzliche Regelungen denselben Sachbereich betreffen; ein deutliches Anzeichen hierfür liegt vor, wenn der Vollzug der landesrechtlichen Bestimmung dazu führt, dass das Bundesrecht nicht mehr oder nur verändert angewandt wird [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Handelt es sich bei der bundesgesetzlichen Regelung lediglich um eine Mindestgarantie, bleibt dem Landesgesetzgeber unbenommen, strengere Regelungen für denselben Sachverhalt zu erlassen [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Im Jugendschutz bei Spielhallen hat der Bund mit dem Zugangsverbot für Minderjährige in § 6 Abs. 1 JuSchG nicht abschließend Gebrauch gemacht, so dass die Länder Regelungen zum Schutz im Vorfeld des Betretens treffen dürfen [BVerwG, 16.12.2016 – 8 C 6/15]. Für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) hat der Bund im Lotteriebereich – abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse – keinen Gebrauch gemacht, so dass der Freistaat Bayern für den Erlass des Staatslotteriegesetzes zuständig war [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]; auch die §§ 33c ff. GewO entfalten wegen § 33h GewO keine Sperrwirkung für Lotterien [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08]. Anders als bei der ausschließlichen Gesetzgebung nach Art. 73 GG besteht im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung keine Sperre von Verfassungs wegen; die Landesgesetzgebung ist dort nicht von vornherein ausgeschlossen [BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Bei der Grundsteuer hat der Bund von seiner konkurrierenden Zuständigkeit Gebrauch gemacht, wodurch die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich gesperrt sind; die Abweichungsbefugnis des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG eröffnet jedoch abweichende landesrechtliche Regelungen [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25; BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24; VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128]. Der finanzverfassungsrechtliche Begriff der Grundsteuer knüpft an den grundstücksbezogenen Vermögensbestand in Gestalt des Grund und Bodens an; die Einbeziehung aufstehender Gebäude ist nicht zwingend [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

II. Rechtsfolgen

26 Soweit die Sperrwirkung reicht, entfällt die Gesetzgebungskompetenz der Länder; sie verhindert für die Zukunft den Erlass neuer Landesgesetze und entzieht in der Vergangenheit erlassenen Landesgesetzen die Kompetenzgrundlage, so dass sie nichtig sind beziehungsweise werden [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Ist die bundesgesetzliche Regelung abschließend, tritt die Sperrwirkung unabhängig davon ein, ob das Landesgesetz den bundesrechtlichen Bestimmungen widerstreitet, sie ergänzt oder lediglich deklaratorisch wiederholt [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Bei einer bloßen Mindestgarantie bleibt der Landesgesetzgeber dagegen zu strengeren Regelungen befugt [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Fehlt es an einem abschließenden Gebrauchmachen, bleibt die Gesetzgebungsbefugnis der Länder unberührt [BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08; BVerwG, 16.12.2016 – 8 C 6/15]. Macht der Bund von einer konkurrierenden Kompetenz umfassend Gebrauch, können die Länder auch als Anspruchsgegner eines aus der Kompetenz folgenden Gewährleistungsanspruchs ausscheiden; so ist allein der Bund Adressat des Anspruchs auf ein menschenwürdiges Existenzminimum, nachdem er das Recht der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) umfassend geregelt hat [SG Mainz, 18.04.2016 – S 3 AS 149/16]. Im Bereich der Grundsteuer wird die Sperrwirkung durch die Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG überlagert; die Länder können abweichende Regelungen treffen, und nach Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG geht im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vor, wobei es sich nur um einen schlichten Anwendungsvorrang handelt, nicht um einen Geltungsvorrang [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Der Anwendungsvorrang ist auf Fälle beschränkt, in denen der Bundesgesetzgeber die Außerkraftsetzung der landesrechtlichen Regelungen beabsichtigt [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Das Land Berlin durfte daher abweichende Steuermesszahlen für die Grundsteuer festlegen [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25], und Baden-Württemberg durfte eine Bodenwertsteuer einführen; ein unzulässiger Eingriff in das Bodenrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG) liegt nicht vor [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Die Unvereinbarkeit einer landesrechtlichen Regelung mit der Sperrwirkung führt zur Nichtigkeit; das Bundesverfassungsgericht hat § 110 Abs. 6 Satz 2 BerlHG wegen Verstoßes gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG für nichtig erklärt und die Nichtigkeit auf Satz 3 erstreckt [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22].

III. Verfahren und Zuständigkeit

27 Das herangezogene Material enthält nur vereinzelte Aussagen zu verfahrensrechtlichen Fragen. Das Bundesverfassungsgericht stützt die Nichtigkeitserklärung auf § 95 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 78 Satz 1 BVerfGG und grenzt sie von einer Unvereinbarkeitserklärung ab [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]. Das Finanzgericht Berlin-Brandenburg sieht im Zusammenhang mit der Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG keine Veranlassung zu einer Vorlage nach Art. 100 GG an das Bundesverfassungsgericht oder den Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Im Übrigen enthält das Material keine Aussage zu Verfahrens- oder Zuständigkeitsfragen.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

28 Art. 72 Abs. 1 GG wird stets im Zusammenhang mit den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 GG angewandt, insbesondere mit Nr. 7 (öffentliche Fürsorge) [SG Mainz, 18.04.2016 – S 3 AS 149/16], Nr. 11 (Recht der Wirtschaft) [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01; BVerfG, 14.10.2008 – 1 BvR 928/08; OVG NRW, 08.06.2017 – 4 B 307/17], Nr. 12 (Arbeitsrecht) [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22] und Nr. 18 (Bodenrecht) [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Gegenüber der ausschließlichen Gesetzgebung nach Art. 73 GG bildet Art. 72 Abs. 1 GG das Gegenbild: Dort sind die Länder von Verfassungs wegen gesperrt, hier nur bei tatsächlichem Gebrauch durch den Bund [BVerfG, 24.03.2026 – 2 BvL 3/18]. Im Glücksspielrecht wird Art. 72 Abs. 1 GG neben Art. 70 Abs. 1 GG als Grundlage der Landesgesetzgebung herangezogen und dient der Abgrenzung zu bundesrechtlichen Regelungen des Vergaberechts; glücksspielrechtliche Beschränkungen des Glücksspielstaatsvertrags sind danach nicht an den Vorgaben des Vergaberechts zu messen [OVG NRW, 08.06.2017 – 4 B 307/17]. Für den Fall, dass der Bund noch keinen Gebrauch gemacht hat, knüpft die künftige Bundeskompetenz im Recht der Wirtschaft an die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG an [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. Im Grundsteuerrecht ist Art. 72 Abs. 1 GG mit Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG und der Abweichungsbefugnis des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG verbunden; Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ist dabei Ausnahme von Art. 31 GG und Spezialregelung für das Rangverhältnis [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25; VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128]. Die zeitliche Anwendbarkeit abweichenden Landesrechts wird durch Art. 125b Abs. 3 GG begrenzt [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25]. Ein Eingriff in das Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 GG wird verneint, weil die Grundsteuer als Anknüpfung an Grund und Boden nicht die flächenbezogene Nutzungsordnung betrifft [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

V. Streitstand und offene Fragen

29 Eine ausdrückliche Divergenz zwischen den herangezogenen Entscheidungen besteht nicht. Allerdings verwendet das Sozialgericht Mainz den Begriff des umfassenden Gebrauchs, um den Ausschluss der Länder als Anspruchsgegner zu begründen [SG Mainz, 18.04.2016 – S 3 AS 149/16], während das Bundesverfassungsgericht auf die abschließende Regelung abstellt [BVerfG, 13.11.2024 – 1 BvR 368/22]; ob ein umfassender Gebrauch strengere Anforderungen stellt als eine abschließende Regelung, wird im Material nicht geklärt. Im Übrigen enthält das herangezogene Material keine offenen Fragen oder Widersprüche zu Art. 72 Abs. 1 GG; insbesondere die Frage der Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG wird von den Finanzgerichten und dem Bundesfinanzhof einheitlich beantwortet [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24; FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25; VG Bayreuth, 17.06.2026 – B 4 K 26.128].

I. Tatbestand

31 Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG besteht, ist in das Ermessen des Bundesgesetzgebers gestellt; ein solches Bedürfnis zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit besteht, wenn die Regelung in allen Bundesländern zur gleichen Zeit und in gleichem Umfang erfolgen soll [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83]. Geprüft wird nur, ob die Einschätzung des Gesetzgebers zu beanstanden ist [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83]. Im Rahmen der bundesgesetzlichen Regelung ist zugleich zu verlangen, dass dem Landesgesetzgeber für die Gesamtmaterie noch ausreichender Regelungsspielraum verbleibt, den dieser aufgrund eigener Entschließung ausfüllen kann; dieser Spielraum darf bestehen, muss aber nicht genutzt werden [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83]. Bejaht wurde das für § 9 Abs. 1 Satz 1 VZG 1983 (Melderegisterabgleich), weil die Vorschrift dem Landesgesetzgeber das Ob und Wie des Abgleichs belässt und die Berichtigung der Melderegister in allen Bundesländern zur gleichen Zeit und in gleichem Umfang erfolgen sollte [BVerfG, 15.12.1983 – 1 BvR 209/83]. Die Erforderlichkeit setzt voraus, dass tatsächliche und rechtliche Alternativen einer bundesgesetzlichen Regelung durch die Länder konkret durchdacht werden; zu betrachten sind differenziert die Möglichkeit eines Steuerwettbewerbs und dessen Auswirkungen auf die Wirksamkeit des verfolgten Ziels sowie die Möglichkeit, dass ein Land im Nachhinein aus dem eine Bundesregelung verhindernden Konsens ausscheren könnte [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23]. Art. 72 Abs. 2 GG ist die der Bundeskompetenz vorgelagerte Schranke; das Landesgesetzgebungsrecht auf einem solchen Gebiet ist nur eröffnet, wenn die dort genannten Erforderlichkeitsvoraussetzungen nicht vorliegen [OVG NRW, 30.09.2009 – 10 A 1676/08].

II. Rechtsfolgen

32 Unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit zu [VG Arnsberg, 11.11.2019 – 3 I 24/19]; bejaht wurde dies etwa für die Regelungen des Strompreisbremsegesetzes (§ 14 Abs. 1, § 16 Abs. 1, § 29 StromPBG), weil die Abschöpfungsbeträge keine Aufkommenswirkung zugunsten des Bundes entfalten, sondern eine staatliche Intervention in den Strommarkt durch Umverteilung von Erlösen unter privaten Marktteilnehmern darstellen [BVerfG, 12.05.2025 – 1 BvR 1737/23]. Solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat, verbleibt den Ländern die Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 1 GG; für eine künftige bundesgesetzliche Regelung auf diesem Gebiet kann der Bund nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG tätig werden [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. Der Freistaat Bayern war daher für den Erlass des Staatslotteriegesetzes vom 29. April 1999 zuständig, weil der Bund — abgesehen vom Bereich des Wettens auf Pferdesportereignisse — keinen Gebrauch von einer möglichen Zuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gemacht hatte [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. Macht der Bund von seiner Zuständigkeit durch spezialgesetzliche Regelung Gebrauch, ist der geregelte Gegenstand bundesrechtlich determiniert; die durch die Regelung der Durchsuchung einer Wohnung zum Zwecke der Abschiebung in § 58 Abs. 6 und 8 AufenthG begründete Bundesrechtlichkeit des Gegenstandes schließt eine abdrängende Sonderzuweisung durch den Landesgesetzgeber aus [VG Arnsberg, 11.11.2019 – 3 I 24/19].

III. Verfahren und Zuständigkeit

33 Die Rüge einer Verletzung des Art. 72 Abs. 2 GG muss schlüssig dargelegt werden; die bloße Behauptung, eine staatsvertragliche Koordination der Länder sei möglich gewesen, genügt der substantiierten Darlegung nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23]. Die Rüge muss sich differenziert mit der Möglichkeit eines Steuerwettbewerbs und dessen Auswirkungen auf die Wirksamkeit des mit der Regelung verfolgten Ziels sowie mit der Möglichkeit auseinandersetzen, dass ein Land im Nachhinein aus dem eine Bundesregelung verhindernden Konsens ausscheren könnte; eine hierauf nicht eingehende Verfassungsbeschwerde gegen die bundesgesetzliche Sportwettensteuer ist insoweit unzulässig [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23]. Betrifft der in Rede stehende Streitgegenstand ausschließlich Bundesrecht und nicht eine Streitigkeit auf dem Gebiet des Landesrechts, ist eine abdrängende Sonderzuweisung durch den Landesgesetzgeber verwehrt [VG Arnsberg, 11.11.2019 – 3 I 24/19].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

34 Art. 72 Abs. 2 GG wird in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG für das Aufenthaltsrecht angewandt, etwa zur Regelung der Durchsuchung einer Wohnung zum Zwecke der Abschiebung und deren Voraussetzungen im Aufenthaltsgesetz [VG Arnsberg, 11.11.2019 – 3 I 24/19]. In Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG trägt er die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Energiewirtschaftsrecht, ohne dass es einer Steuergesetzgebungskompetenz nach Art. 105 Abs. 1 GG bedarf, sofern die Regelung keine Aufkommenswirkung zugunsten des Bundes entfaltet [BVerfG, 12.05.2025 – 1 BvR 1737/23]. Für das Sportwettenrecht kommt sowohl der Bundes- als auch der Landesgesetzgeber in Betracht; der Bund kann sich dabei auf den Gesetzgebungstitel für das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG stützen [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. In Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 Satz 2 Var. 2 GG dient Art. 72 Abs. 2 GG als Erforderlichkeitsmaßstab für die bundesgesetzliche Sportwettensteuer [BVerfG, 27.02.2025 – 1 BvR 2253/23]. Für Materien des Bodenrechts nach Art. 74 Nr. 18 GG besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nur unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG, während für die Materie der Raumordnung nach Art. 74 Nr. 31 GG die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes besteht; maßgeblich ist die Abgrenzung danach, ob die Vorschrift Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung hat oder eine zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes ordnet [OVG NRW, 30.09.2009 – 10 A 1676/08]. Hat der Bund von seiner Zuständigkeit durch Gesetz Gebrauch gemacht, bleiben die Abweichungsbefugnisse nach Art. 72 Abs. 3 GG unberührt; so kann das Land Berlin abweichende Steuermesszahlen zur Grundsteuer bestimmen, wobei nach Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG das jeweils spätere Gesetz vorgeht [FG Berlin-Brandenburg, 14.01.2026 – 3 K 3156/25].

V. Streitstand und offene Fragen

35 Die Zuordnung einer landesrechtlichen Regelung zum Bodenrecht oder zur Raumordnung und damit das Eingreifen des Art. 72 Abs. 2 GG blieb in der obergerichtlichen Rechtsprechung offen, obwohl sehr viel dafür sprach, dass § 24a LEPro dem Bodenrecht nach Art. 74 Nr. 18 GG zuzuordnen ist [OVG NRW, 30.09.2009 – 10 A 1676/08]. Für die dem Gesetzgeber aufgegebene Neuregelung des Sportwettenrechts ließ das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich offen, ob der Bundes- oder der Landesgesetzgeber tätig wird [BVerfG, 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01]. Im Übrigen enthält das herangezogene Material keine Widersprüche oder offenen Fragen.

I. Tatbestand

37 Die Abweichungsbefugnis des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG setzt voraus, dass der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit auf dem jeweiligen Sachgebiet Gebrauch gemacht hat [OVG NRW, 03.08.2010 – 8 A 4062/04; BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17; BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21; BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Dieses Gebrauchmachen bestimmt sich nach den zu Art. 72 Abs. 1 GG entwickelten Maßstäben: Ein die Länder ausschließendes Gebrauchmachen liegt vor, wenn ein Bundesgesetz eine bestimmte Frage erschöpfend regelt, sei es positiv durch eine Regelung oder negativ durch einen absichtsvollen Regelungsverzicht; der Gebrauch der Kompetenz durch den Bund muss hinreichend erkennbar sein, bloße Wert- und Zielvorstellungen entfalten keine Sperrwirkung [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17; BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21]. Das wird etwa bejaht für die Neufassung des § 34 BNatSchG gegenüber landesrechtlichen Regelungen des Gebietsschutzes [OVG NRW, 03.08.2010 – 8 A 4062/04], für die bauplanungsrechtliche Privilegierung von Windenergieanlagen im Außenbereich durch § 35 Abs. 1 Nr. 5 in Verbindung mit § 249 Abs. 3 BauGB gegenüber § 10 Abs. 1 Satz 2 ThürWaldG [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21] sowie für das Grundsteuer-Reformgesetz vom 26.11.2019 gegenüber abweichendem Landesgrundsteuerrecht [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

38 Die Abweichungsbefugnis erstreckt sich auf die in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG enumerierten Sachgebiete. Auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege (Nr. 2) ist das Betretensrecht der freien Landschaft nach § 59 Abs. 1 BNatSchG als allgemeiner Grundsatz des Naturschutzrechts ausgestaltet und einer abweichenden landesrechtlichen Regelung entzogen [BVerwG, 13.09.2017 – 10 C 7/16]. Im Jagdwesen (Nr. 1) endet die Abweichungskompetenz beim abweichungsfesten „Recht der Jagdscheine“; hierzu zählt nach der Rechtsauffassung des vorlegenden Verwaltungsgerichts Arnsberg insbesondere die Regelung des § 15 Abs. 5 Satz 1 BJagdG über die Voraussetzungen der erstmaligen Jagdscheinerteilung [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16]. Im Bereich der Grundsteuer (Nr. 7) ist der finanzverfassungsrechtliche Begriff der „Grundsteuer“ dadurch gekennzeichnet, dass die Steuer an den grundstücksbezogenen Vermögensbestand in Gestalt des Grund und Bodens anknüpft; nicht bestimmend ist, dass der Steuergegenstand zwingend auch die aufstehenden Gebäude einbezieht [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

39 Nicht unter die Abweichungsbefugnis fällt ein Gesetz, das der Sachgesetzgebungskompetenz für das Recht der Energiewirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unterfällt; Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG (Raumordnung) trägt ein solches Gesetz nicht [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Ebenso wenig kann eine Regelung des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG auf Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG gestützt werden, weil sie keine Regelung auf dem Gebiet des Naturschutzes oder der Landschaftspflege ist [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21].

II. Rechtsfolgen

40 Liegen die Voraussetzungen vor, eröffnet Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG den Ländern eine – in den jeweiligen Sachgebieten – umfassende Abweichungsbefugnis. Diese verpflichtet den Landesgesetzgeber weder auf die Wahrung der Grundkonzeption des bundesgesetzlichen Rechts noch hindert sie ihn an grundlegend anderen rechtspolitischen Entscheidungen; so deckt die Abweichungsbefugnis im Grundsteuerrecht auch eine allein an den unbebauten Grund und Boden anknüpfende Bodenwertsteuer [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24] sowie landesrechtliche Differenzierungen der Hebesätze, die von der bundesrechtlich angeordneten Einheitlichkeit des Hebesatzes nach § 25 Abs. 4 Satz 1 GrStG abweichen [VG Düsseldorf, 24.08.2026 – 5 K 3134/25].

41 Die Rückausnahmen in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 GG begrenzen die Abweichungsbefugnis: Von den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes darf das Landesrecht nicht abweichen; eine Norm, die das Betretensrecht der freien Landschaft nach § 59 Abs. 1 BNatSchG als allgemeinen Grundsatz ausgestaltet, ist daher einer abweichenden landesrechtlichen Regelung entzogen [BVerwG, 13.09.2017 – 10 C 7/16]. Vom „Recht der Jagdscheine“ als abweichungsfestem Kern darf das Landesrecht ebenfalls nicht abweichen; der Landesgesetzgeber darf die Teilnahme an einer Jagdweise nicht von zusätzlichen Qualifikationen abhängig machen, die im abschließend geregelten Recht der Jagdscheine des Bundes nicht vorgesehen sind [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16].

42 Für das Verhältnis von Bundes- und Landesrecht ordnet Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG an, dass auf den Gebieten des Satzes 1 das jeweils spätere Gesetz vorgeht. Dieser Vorrang ist ein schlichter Anwendungsvorrang, kein Geltungsvorrang: Das abweichende Landesgesetz wird nicht außer Kraft gesetzt, der Bund bleibt zu erneuter Gesetzgebung befugt [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Die Vorschrift ist Ausnahme vom Grundsatz des Art. 31 GG und Spezialregelung [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Nach Sinn und Zweck der Abweichungsbefugnis führt nicht schon jede Änderung des einschlägigen Bundesgesetzes zum vollständigen Anwendungsvorrang des Bundesrechts; erforderlich ist eine auf Außerkraftsetzung gerichtete Regelungsabsicht des Bundesgesetzgebers [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Daran fehlt es etwa bei den durch das JStG 2024 bewirkten Änderungen des Grundsteuer- und Bewertungsrechts, weil eine Außerkraftsetzungsabsicht aus den Gesetzesmaterialien nicht erkennbar ist [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

III. Verfahren und Zuständigkeit

43 Die Gesetzgebungskompetenz der Länder aus Art. 72 Abs. 3 GG ist auf die enumerierten Sachgebiete beschränkt. Die Zuordnung eines Landesgesetzes zu einem Kompetenztitel ist für die Frage einer Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG und für die Eröffnung der Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 GG jeweils gesondert zu prüfen [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17; BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21].

44 Die Abweichungsbefugnis des Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG im Bereich der Raumordnung trägt ein Gesetz nicht, das der Sachgesetzgebungskompetenz für das Recht der Energiewirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unterfällt [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Eine landesrechtliche Regelung des Bodenrechts, die sich als Ergänzung der bauplanungsrechtlichen Privilegierung von Windenergieanlagen im Außenbereich versteht, kann nicht auf die Abweichungsbefugnis aus Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG gestützt werden; sie ist mit Art. 14 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21].

45 Im Grundsteuerrecht steht den Ländern die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG zu, nachdem der Bund mit dem Grundsteuer-Reformgesetz vom 26.11.2019 von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht und damit die Abweichungskompetenz eröffnet hat [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Ein unzulässiger Eingriff in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Bodenrecht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG liegt darin nicht, weil Bodenrecht als flächenbezogene Ordnung der Nutzung von Grund und Boden durch öffentlich-rechtliche Normen zu verstehen ist, die durch die Zuweisung von Flächen für eine bestimmte, andere Nutzungen am Standort im Wesentlichen ausschließende Nutzung geprägt ist [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

46 Verfahrensrechtlich ist zu beachten, dass das Bundesverfassungsgericht eine Richtervorlage, die auf eine Unvereinbarkeit landesrechtlicher Vorschriften mit Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG gestützt war, für unzulässig erklärt hat, ohne zur Auslegung des Art. 72 GG einen tragenden Satz aufzustellen [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

47 Art. 72 Abs. 3 GG steht im Zusammenhang mit der Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG: Die Abweichungsbefugnis greift erst ein, wenn der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat; insoweit entfällt die Sperrwirkung des Bundesrechts nach Art. 72 Abs. 1 GG zugunsten der Abweichungsbefugnis [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21]. Im Verhältnis zu Art. 72 Abs. 1 GG eröffnet Art. 72 Abs. 3 GG den Ländern eine Gesetzgebungsbefugnis trotz bestehender bundesrechtlicher Regelung; die Anforderung der Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG ist nur auf Bundesgesetze anwendbar und für die Beurteilung einer Sperrwirkung gegenüber Landesrecht unerheblich [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17].

48 Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG ist Ausnahme vom Grundsatz des Art. 31 GG und Spezialregelung für die in Satz 1 genannten Sachgebiete; die Formulierung „geht vor“ begründet einen schlichten Anwendungsvorrang des jeweils späteren Gesetzes [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Im Verhältnis zu den Kompetenztiteln des Art. 74 Abs. 1 GG grenzt die Rechtsprechung ab: Die Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG erfasst nicht Regelungen des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG [BVerfG, 27.09.2022 – 1 BvR 2661/21], und die Abweichungsbefugnis nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG erfasst nicht Regelungen des Rechts der Energiewirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Im Grundsteuerrecht wird Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG in Verbindung mit Art. 105 Abs. 2 Satz 1 GG angewandt, nicht als Eingriff in die Bodenrechtskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24].

V. Streitstand und offene Fragen

49 Ein ausdrücklicher Widerspruch besteht zwischen der Senatsmehrheit und dem Sondervotum im Ladenschlussfall: Während die Senatsmehrheit annimmt, der Bund habe mit § 17 Abs. 4 LadSchlG nicht abschließend von seiner Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG Gebrauch gemacht, und die erforderliche Abweichungskompetenz nach Art. 72 Abs. 3 GG daher offen lässt, hält das Sondervotum § 17 Abs. 4 LadSchlG für abschließend und stützt sich darauf, dass eine Abweichungskompetenz nach Art. 72 Abs. 3 GG fehle [BVerfG, 14.01.2015 – 1 BvR 931/12]. Ferner weicht das Bundesverfassungsgericht im Ergebnis von der im Auszug wiedergegebenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur fehlenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 72 Abs. 1 GG ab [BVerfG, 23.03.2022 – 1 BvR 1187/17]. Im Grundsteuerrecht weicht die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs ausdrücklich von der im Schrifttum vertretenen Gegenansicht ab, die Öffnungsklausel erfasse nur die Grundsteuer als solche, nicht die bundeseinheitlich festgeschriebene Bemessungsgrundlage, und es liege ein Eingriff in die Bundeskompetenz für das Bodenrecht vor [BFH, 22.04.2026 – II R 26/24; BFH, 22.04.2026 – II R 27/24]. Die zur Abgrenzung des „Rechts der Jagdscheine“ wiedergegebenen Erwägungen sind solche des vorlegenden Verwaltungsgerichts, nicht tragende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das die Vorlage nur für unzulässig erklärt hat [BVerfG, 19.12.2023 – 2 BvL 9/16]. Darüber hinaus enthält das herangezogene Material keine Aussagen zu offenen Fragen.

I. Tatbestand

51 Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung besteht die Landesgesetzgebungsbefugnis nur, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat; ein solcher Gebrauch setzt nach der Rechtsprechung eine abschließende bundesgesetzliche Regelung voraus, nicht bereits jede bundesgesetzliche Tätigkeit [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23; OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25]. Für das Versammlungsgesetz wurde eine umfassende, landesrechtliche Regelungen ausschließende Ordnung verneint [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23]; für das Recht der Wirtschaft wurde das Fehlen einer abschließenden Bundesregelung angenommen, weshalb eine Landeskompetenz für eine Ausbildungsabgabe verblieb [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25]. Auf dem Gebiet des Wasserhaushalts hat der Bund seit der Föderalismusreform die gleiche uneingeschränkte Regelungsbefugnis wie auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts; für die Prüfung der Kompetenz einer Regelung zur Durchleitung von Abwasser war die kompetenzrechtliche Zuordnung daher unerheblich [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07]. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes kann sich kraft Sachzusammenhangs aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergeben; erfolgt die Datenverarbeitung im Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Tätigkeit des Datenverarbeitenden, so hat der Bund mit dem Bundesdatenschutzgesetz von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht [VG München, 12.02.2025 – M 7 K 22.4558].

II. Rechtsfolgen

52 Macht der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch, entfällt die Landesbefugnis; die bundesgesetzlichen Regelungen gehen den Landesgesetzen vor, so für das Bundesdatenschutzgesetz gegenüber den Landesdatenschutzgesetzen bei nichtöffentlichen Stellen, etwa einem Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs [VG München, 12.02.2025 – M 7 K 22.4558]. Die Sperrwirkung setzt jedoch einen umfassend-abschließenden Charakter der Bundesregelung voraus; sie bedeutet nicht, dass in Grundrechte nur auf der Grundlage des jeweiligen Bundesgesetzes eingegriffen werden kann, so beim Versammlungsgesetz [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23]. Solange eine abschließende Bundesregelung fehlt, bleibt die Landesgesetzgebungskompetenz erhalten; dies wurde für eine landesrechtliche Ausbildungsabgabe zur Finanzierung eines Ausbildungskostenausgleichs bejaht [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25]. Die volle Regelungsbefugnis des Bundes auf dem Gebiet des Wasserhaushalts führt dazu, dass es auf die kompetenzrechtliche Zuordnung einer Regelung nicht ankommt [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07]. Zu den Abweichungsbefugnissen der Länder nach Abs. 3 und zur Ersetzungsmöglichkeit nach Abs. 4 enthält das Material keine Aussage.

III. Verfahren und Zuständigkeit

53 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

54 Art. 72 GG wird als Kompetenznorm im Verbund mit Art. 30 und Art. 70 Abs. 1 GG als Grundlage der Landesgesetzgebung herangezogen [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25]. Im Verhältnis zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG bestimmt Art. 72 GG, dass die Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs eröffnet sein kann und mit Erlass des Bundesdatenschutzgesetzes Vorrang vor Landesrecht begründet; dies wird über Art. 31 GG abgesichert [VG München, 12.02.2025 – M 7 K 22.4558]. Von der früheren Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Nr. 4 GG a.F. wird Art. 72 GG dahin abgegrenzt, dass die Beschränkung auf Rahmenvorschriften entfallen ist [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07]. Für die Sperrwirkung nach Art. 72 GG a.F. wird auf den abschließenden Charakter der Bundesregelung abgestellt; eine bloße bundesgesetzliche Ordnung genügt nicht [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23]. Finanzverfassungsrechtliche Anforderungen an Sonderabgaben werden neben Art. 72 GG gesondert anhand von Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 und Art. 110 GG geprüft [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25].

V. Streitstand und offene Fragen

55 Ein offener Widerspruch ist nicht ersichtlich. Die Entscheidungen betonen jedoch unterschiedliche Voraussetzungen: Während [BGH, 04.07.2008 – V ZR 172/07] die volle, uneingeschränkte Regelungsbefugnis des Bundes auf dem Gebiet des Wasserhaushalts hervorhebt, stellen [BVerwG, 24.05.2024 – 4 B 15/23] und [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25] für die Sperrwirkung darauf ab, ob die Bundesregelung abschließend ist. Zu Abs. 2 (Erforderlichkeit), Abs. 3 (Abweichungsbefugnis) und Abs. 4 (Ersetzungsmöglichkeit) enthält das Material keine Aussage; insbesondere wird eine Erforderlichkeitsprüfung nach Art. 72 Abs. 2 GG in [OVG Bremen, 19.11.2025 – 2 D 7/25] ausdrücklich nicht erörtert.