Art. 78 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 78 GG regelt nach dieser Rechtsprechung das Zustandekommen der vom Bundestage beschlossenen Gesetze; bei zustimmungspflichtigen Gesetzen ist das Zustandekommen an die Zustimmung des Bundesrates geknüpft, deren Verweigerung das Zustandekommen zunächst hindert [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Zugleich bildet Art. 78 GG den zeitlichen Bezugspunkt, von dem an eine Neuregelung den Grundrechtsträger belasten darf; vor dem Zustandekommen des Gesetzes dürfen im Regelfall keine konkreten Umsetzungsschritte, schwer rückgängig zu machenden Umstrukturierungen oder umfangreichen Investitionen im Hinblick auf eine anstehende Neuregelung erwartet werden [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21]. Art. 78 GG wird dabei nicht als eigenständige Prüfungsnorm, sondern als Zeitpunktbestimmung für das Zustandekommen eines Gesetzes verstanden, an die der Vertrauensschutz anknüpft [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1999: Das Bundesverfassungsgericht legt die Grundlinie fest, dass die Verweigerung der Zustimmung des Bundesrates bei einem zustimmungspflichtigen Gesetz das Zustandekommen nach Art. 78 GG – vorerst – hindert [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Damit wird die Norm als Abschluss einer gestuften Abfolge verstanden, die mit der Beschlussfassung des Bundestages beginnt und für zustimmungspflichtige Gesetze an die Zustimmung des Bundesrates geknüpft ist [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98].

3 2024: Das Finanzgericht Hamburg bestätigt diese Rechtsprechung und präzisiert sie im Kontext des Vertrauensschutzes: Art. 78 GG diene als Zeitpunktbestimmung, von der an eine Neuregelung den Grundrechtsträger belasten dürfe; vor diesem Zeitpunkt seien im Regelfall keine Dispositionen zu erwarten [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21]. Das Gericht übernimmt den an Art. 78 GG anknüpfenden Maßstab, verneint auf seiner Grundlage aber einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

III. Systematische Stellung

4 Art. 78 GG wird als Teil der gestuften Abfolge des Gesetzgebungsverfahrens angewandt, die mit der Beschlussfassung des Bundestages (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG), der unverzüglichen Zuleitung an den Bundesrat (Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG) und der Zustimmungspflichtigkeit nach Art. 105 Abs. 3, 106 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG beginnt; die Verweigerung der Zustimmung verweist auf die Fortsetzung im Vermittlungsausschuss nach Art. 77 Abs. 2 GG [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Als Zeitpunktbestimmung wird Art. 78 GG mit Art. 12 Abs. 1 GG und dem Gebot des Vertrauensschutzes in Verbindung gebracht [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21]. Abgegrenzt wird Art. 78 GG von einer eigenständigen Prüfungsnorm [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

Bundestage

6 Bundestag im Sinne des Art. 78 GG ist das Verfassungsorgan, dessen Beschluss über ein Gesetz den Ausgangspunkt des Zustandekommens bildet; das Zustandekommen ist bei zustimmungspflichtigen Gesetzen zusätzlich an die Zustimmung des Bundesrates geknüpft [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Für die Berechnung von Mehrheiten im Bundestag gilt die gesetzliche Mitgliederzahl nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG in Anknüpfung an Art. 121 GG [BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvF 1/22; Entscheidung zu Art. 121 GG].

beschlossenes

7 Vom Bundestag beschlossen ist ein Gesetz, wenn der Bundestag es im Gesetzgebungsverfahren verabschiedet hat; dieser Beschluss allein führt noch nicht zum Zustandekommen, sondern ist Voraussetzung für die weitere Beteiligung des Bundesrates [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98].

Gesetz

8 Gesetz im Sinne des Art. 78 GG ist das vom Bundestag beschlossene formelle Gesetz [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]; ein formelles Gesetz erfordert Ausfertigung und Verkündung [BVerfG, 21.12.2021 – 2 BvR 1844/20; Entscheidung zu Art. 100 GG]. Art. 78 GG bestimmt den Zeitpunkt des Zustandekommens eines solchen Gesetzes und ist keine eigenständige Prüfungsnorm [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

kommt

9 Kommt beschreibt in Art. 78 GG den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens; bei zustimmungspflichtigen Gesetzen hindert die verweigerte Zustimmung des Bundesrates das Zustandekommen zunächst [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98].

zustande

10 Zustande ist ein Gesetz gekommen, wenn die Voraussetzungen des Art. 78 GG erfüllt sind; vor diesem Zeitpunkt dürfen vom Grundrechtsträger keine konkreten Umsetzungsschritte, schwer rückgängig zu machenden Umstrukturierungen oder umfangreichen Investitionen erwartet werden [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21]. Bei Einspruchsgesetzen kommt das Gesetz zustande, wenn der Einspruch des Bundesrates nach Art. 77 Abs. 4 GG durch Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen wird [VG Arnsberg, 30.08.2007 – 7 K 2608/06; Entscheidung zu Art. 77 GG].

Bundesrat

11 Bundesrat ist das Verfassungsorgan, dessen Mitwirkung am Gesetzgebungsverfahren Art. 78 GG voraussetzt; bei zustimmungspflichtigen Gesetzen hängt das Zustandekommen von seiner Zustimmung ab [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Ebenso ist die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 80 Abs. 2 GG für bestimmte Rechtsverordnungen erforderlich [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25; Entscheidung zu Art. 80 GG].

12 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Frist, Artikels, Einspruch, zurücknimmt; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: zustimmt, einlegt, überstimmt.

I. Tatbestand

14 Art. 78 GG regelt das Zustandekommen der vom Bundestage beschlossenen Gesetze. Bei zustimmungspflichtigen Gesetzen ist das Zustandekommen an die Zustimmung des Bundesrates geknüpft; deren Verweigerung hindert das Zustandekommen zunächst [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Die Vorschrift bildet den Abschluss einer gestuften Abfolge, die mit der Beschlussfassung des Bundestages nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG und der unverzüglichen Zuleitung an den Bundesrat nach Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG beginnt und bei Gesetzen über das Steueraufkommen der Länder die Zustimmungspflicht nach Art. 105 Abs. 3 GG auslöst [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Die Norm bestimmt zugleich den Zeitpunkt, von dem an eine Neuregelung den Grundrechtsträger belasten darf; vor dem Zustandekommen nach Art. 78 GG dürfen vom Grundrechtsträger im Regelfall keine konkreten Umsetzungsschritte, schwer rückgängig zu machenden Umstrukturierungen oder umfangreichen Investitionen im Hinblick auf eine anstehende Neuregelung erwartet werden [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

II. Rechtsfolgen

15 Verweigert der Bundesrat bei einem zustimmungspflichtigen Gesetz seine Zustimmung, so kommt das vom Bundestage beschlossene Gesetz nach Art. 78 GG vorerst nicht zustande, wie für das Jahressteuergesetz 1996 mit der Fassung des § 4 Abs. 5 Nr. 6b EStG festgehalten wurde [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Die Verweigerung beseitigt den Gesetzesbeschluss nicht endgültig, sondern lässt die Fortsetzung des Verfahrens im Vermittlungsausschuss nach Art. 77 Abs. 2 GG und einen erneuten Beschluss des Bundestages zu [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Erst der Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 78 GG bildet den zeitlichen Bezugspunkt, von dem an eine Neuregelung den Grundrechtsträger belasten darf [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21]. Auf dieser Grundlage kann ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes verneint werden [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

III. Verfahren und Zuständigkeit

16 Die Rechtsprechung beschreibt Art. 78 GG als Abschluss einer gestuften Abfolge im Gesetzgebungsverfahren, beginnend mit der Beschlussfassung des Bundestages und der Zuleitung an den Bundesrat [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Zur gerichtlichen Zuständigkeit enthält das herangezogene Material keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

17 Art. 78 GG steht im Zusammenhang mit Art. 77 GG, der die Zuleitung an den Bundesrat und das Vermittlungsverfahren regelt; die Verweigerung der Zustimmung verweist auf die Fortsetzung nach Art. 77 Abs. 2 GG [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Die Zustimmungspflicht kann sich aus Art. 105 Abs. 3 GG ergeben, etwa bei Gesetzen, die das Steueraufkommen der Länder betreffen [BVerfG, 07.12.1999 – 2 BvR 301/98]. Im grundrechtlichen Kontext wird Art. 78 GG nicht als eigenständige Prüfungsnorm, sondern als Zeitpunktbestimmung für das Zustandekommen eines Gesetzes herangezogen, insbesondere im Rahmen der Prüfung von Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Gebot des Vertrauensschutzes [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].

V. Streitstand und offene Fragen

18 Ein Widerspruch zwischen den Entscheidungen ist nicht ersichtlich. Das Finanzgericht knüpft ausdrücklich an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrauensschutz an und weicht von ihr im Ergebnis nicht ab [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21]. Offen bleibt, unter welchen Voraussetzungen der in der finanzgerichtlichen Entscheidung genannte Vorbehalt des Regelfalls eingreift, bei dem vor dem Zustandekommen des Gesetzes nach Art. 78 GG ausnahmsweise doch Umsetzungsschritte oder Investitionen erwartet werden könnten [FG Hamburg, 17.04.2024 – 4 K 91/21].