Art. 80 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 80 GG regelt die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Exekutive: Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, wobei Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01]. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verhindert, dass sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft dadurch entäußert, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01]. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG macht die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und kontrollierbar; eine Verletzung dieses Gebots ist kein bloßer Ordnungsverstoß, sondern ein Rechtsmangel, der die Nichtigkeit der Verordnung begründet [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Art. 80 Abs. 4 GG eröffnet den Ländern, soweit eine bundesgesetzliche Ermächtigung an die Landesregierung besteht, den Weg der Regelung durch Gesetz statt durch Rechtsverordnung [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1999–2005: Grundlegung zum Zitier- und Bestimmtheitsgebot. Die Entscheidung in [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90] etabliert, dass bei Rückgriff auf mehrere Ermächtigungsgrundlagen deren vollständige Nennung erforderlich ist und eine Missachtung zur Nichtigkeit führt. Die Entscheidung in [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01] konkretisiert das Bestimmtheitsgebot dahin, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz hinreichend bestimmt sein müssen, ohne dass der Wortlaut so genau wie irgend möglich gefasst sein muss; Detailfragen dürfen der Exekutive überlassen werden. In [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03] wird klargestellt, dass Art. 80 Abs. 2 GG auf förmliche Gesetze des Parlaments nicht anwendbar ist und der parlamentarische Gesetzgeber sich durch eine Verordnungsermächtigung nicht seiner eigenen Regelungskompetenz begibt.

3 2010–2016: Verfahrensvorgaben, Landesrecht und Verschärfung bei Strafnormen. Die Entscheidung in [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07] erweitert den Prüfungsmaßstab: Zu den Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage zählen auch verfahrensrechtliche Pflichten des ermächtigenden Gesetzes, deren Missachtung im abstrakten Normenkontrollverfahren geltend gemacht werden kann. Für Landesrecht stellt [BVerwG, 26.06.2014 – 3 CN 1/13] fest, dass Art. 80 GG zwar nicht unmittelbar anwendbar ist, seine Grundsätze jedoch den landesverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab in revisibler Weise bestimmen. Die Möglichkeiten der Weiterübertragung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG und des Rechtsformentauschs nach Art. 80 Abs. 4 GG werden in [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14] und [OVG Niedersachsen, 20.12.2017 – 13 KN 67/14] näher konturiert. Eine deutliche Verschärfung erfährt das Bestimmtheitsgebot für Strafnormen: In [BVerfG, 21.09.2016 – 2 BvL 1/15] wird entschieden, dass eine Ermächtigung, die dem Verordnungsgeber die Auswahl der als strafwürdig anzusehenden Tatbestände überlässt, zugleich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 103 Abs. 2 GG verstößt.

4 2020–2022: Pandemie-Rechtsprechung zu den IfSG-Ermächtigungen. Die überwiegende Rechtsprechung hält § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. §§ 28, 28a IfSG als offene Generalklausel für mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar [OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE; VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20; OVG Saarland, 22.04.2020 – 2 B 128/20]. Demgegenüber stellt der Thüringer Verfassungsgerichtshof in [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20] fest, dass die ThürIfSGZustVO als Subdelegationsverordnung dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG nicht genügt, weil sie zusätzlich die Ermächtigung zur Subdelegation hätte angeben müssen, und dass die darauf gestützte Verordnung deshalb formell verfassungswidrig ist. Für Art. 80 Abs. 2 GG wird in [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21] geklärt, dass die Ermächtigung zum Erlass zustimmungsbedürftiger Verordnungen das ermächtigende Gesetz nicht selbst zustimmungsbedürftig macht; erforderlich ist eine anderweitige bundesgesetzliche Regelung, die die Zustimmungsbedürftigkeit aufhebt.

5 2023–2026: Konsolidierung und Subdelegation. Das Bestimmtheitsgebot wird in [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21] und [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23] als Gesamtheit der drei Elemente Inhalt, Zweck und Ausmaß verstanden, die nicht isoliert nachprüfbar sind, sondern durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes ermittelt werden; Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe sind dabei zulässig. Für die Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG gilt das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG; die subdelegierende Verordnung muss sowohl die gesetzliche Verordnungsermächtigung als auch die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25]. Ein Rechtsformwechsel von der Rechtsverordnung zur kommunalen Satzung ist im Rahmen der Weiterübertragung ausgeschlossen, weil die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und das Zitiergebot auf kommunale Satzungen nicht anwendbar sind [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]. Die Verordnungsermächtigung des § 28a IfSG wird auch in der jüngeren Landesverfassungsrechtsprechung als hinreichend bestimmt beurteilt [Vf. 13-II-21].

III. Systematische Stellung

6 Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist bereichsspezifische Ausprägung des Rechtsstaats-, Gewaltenteilungs- und Demokratieprinzips und geht dem allgemeinen, aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Vorbehalt des Gesetzes als spezielle Regelung vor [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]. Es konkretisiert zugleich die Anforderungen der Wesentlichkeitsdoktrin [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Im Verhältnis zu Art. 103 Abs. 2 GG und Art. 104 Abs. 1 GG verschärft sich der Bestimmtheitsmaßstab, wenn die Ermächtigung den Erlass von Strafnormen oder Freiheitsbeschränkungen betrifft; der Gesetzgeber muss dann die Voraussetzungen der Strafbarkeit selbst hinreichend deutlich umschreiben und darf dem Verordnungsgeber nur die nähere Beschreibung überlassen [BVerfG, 21.09.2016 – 2 BvL 1/15]. Ob für die Ermächtigung zum Erlass von Ordnungswidrigkeitstatbeständen strengere Anforderungen als nach Art. 80 Abs. 1 GG gelten, lässt das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich offen [BVerfG, 19.10.2022 – 1 BvN 1/21]. Im Landesrecht entsprechen landesverfassungsrechtliche Bestimmungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG [VG Lüneburg, 25.08.2004 – 1 A 97/03; OVG Niedersachsen, 20.12.2017 – 13 KN 67/14]. Art. 80 Abs. 4 GG bildet die einzige Ausnahme für einen Rechtsformwechsel von der Verordnung zum Gesetz [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]; er begründet indes keine Pflicht des Landesgesetzgebers, anstelle des Verordnungsgebers tätig zu werden [VerfGH Bayern, 07.12.2021 – Vf. 60-VII-21; Vf. 13-II-21]. Im Übrigen steht die Norm in der Anwendungspraxis in Zusammenhang mit den Kompetenztiteln des Grundgesetzes, insbesondere Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG [Vf. 13-II-21].

Gesetz

8 Gesetz im Sinne des Art. 80 GG ist das formelle parlamentarische Gesetz, das die Verordnungsermächtigung enthält. Die Ermächtigung muss durch Gesetz erfolgen; die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG richten sich allein an das ermächtigende Gesetz, nicht an die aufgrund der Ermächtigung erlassene Verordnung [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Der parlamentarische Gesetzgeber muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung selbst im Gesetz festlegen [BVerfG, 14.09.2023 – 2 BvR 107/21]. Art. 80 Abs. 2 GG ist auf förmliche Gesetze des Parlaments dagegen weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03].

Bundesregierung

9 Die Bundesregierung ist einer der tauglichen Adressaten einer Verordnungsermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG [BVerfG, 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20]. Sie besteht aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern; Staatssekretäre sind keine Mitglieder der Bundesregierung [LG Karlsruhe, 28.11.2007 – 3 KLs 620 Js 13113/06]. Auch die Wahrnehmung auswärtiger Beziehungen fällt innerhalb des Bundes zuvörderst in die Zuständigkeit der Bundesregierung [VG Köln, 19.02.2026 – 6 L 2195/25]. Der Begriff ist im Verordnungsrecht von der Frage der Subdelegation zu unterscheiden: Die Bundesregierung als Verordnungsgeber darf Aufgaben nicht ohne entsprechende Ermächtigung weiterübertragen [VG Osnabrück, 04.02.2022 – 3 B 4/22].

Bundesminister

10 Bundesminister sind im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG zur Delegation von Verordnungsgewalt taugliche Adressaten [BVerwG, 17.12.2015 – 7 C 5/14]. Organisatorisch gehören sie neben dem Bundeskanzler der Bundesregierung an [LG Karlsruhe, 28.11.2007 – 3 KLs 620 Js 13113/06]. Eine gesetzliche Ermächtigung eines Bundesministers zum Erlass einer Rechtsverordnung ist bundesrechtlich zulässig [BVerwG, 17.12.2015 – 7 C 5/14].

Landesregierungen

11 Landesregierungen sind als Adressaten einer bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung tauglich [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]. Werden sie durch Bundesgesetz zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt, sind sie lediglich Delegatare einer Regelung, die der Bund nach Inhalt, Zweck und Ausmaß weitgehend determiniert hat [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20]. Als Verordnungsgeber dürfen sie ihre Ermächtigung nicht ohne Grundlage an Behörden weiterreichen [VG Osnabrück, 04.02.2022 – 3 B 4/22]. Eine bestehende bundesrechtliche Ermächtigung zugunsten der Landesregierungen ist Voraussetzung für eine Landesregelung durch Gesetz nach Art. 80 Abs. 4 GG [VG Münster, 28.02.2022 – 5 K 47/21].

ermächtigt

12 Ermächtigt bedeutet die gesetzliche Übertragung der Befugnis zum Erlass von Rechtsverordnungen [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Die Ermächtigung muss so bestimmt sein, dass bereits aufgrund der Ermächtigung vorhersehbar ist, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht wird und welchen Inhalt die Verordnungen haben können [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Eine eigenständige Regelungsbefugnis der Länder ist mit einer bundesgesetzlichen Ermächtigung nicht verbunden [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20]. Der parlamentarische Gesetzgeber muss durch die Ermächtigung selbst entscheiden, welche Fragen durch Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21].

Rechtsverordnungen

13 Rechtsverordnungen sind die aufgrund gesetzlicher Ermächtigung erlassenen Normen der Exekutive; Landesregierungen können Rechtsnormen nur in der Form der Rechtsverordnung erlassen [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]. Die Ermächtigung muss Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung bestimmen [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Eine Rechtsverordnung muss sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage halten [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Strafrechtsnormen in einer Rechtsverordnung können eine Freiheitsbeschränkung nicht rechtfertigen [BVerfG, 21.09.2016 – 2 BvL 1/15]. Bei einer Subdelegation muss die subdelegierende Verordnung zusätzlich zur gesetzlichen Verordnungsermächtigung die Ermächtigung zur Subdelegation angeben [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20].

Inhalt

14 Inhalt ist eines der drei nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG im Gesetz zu bestimmenden Elemente der Ermächtigung [BVerfG, 12.02.2003 – 2 BvL 3/00]. Er ist nicht strikt von Zweck und Ausmaß abgrenzbar; die Elemente sind in ihrer Gesamtheit als Gebot hinreichender Bestimmtheit zu verstehen [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Inhalt, Zweck und Ausmaß überschneiden sich, ergänzen, durchdringen und erläutern einander und bilden erst zusammen den vollen Regelungsgehalt der Ermächtigung [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21]. Die abstrakten gesetzlichen Regelungen müssen auf der Ebene des förmlichen Gesetzes noch hinreichend bestimmbar sein [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25].

Zweck

15 Zweck ist eines der drei nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG im Gesetz zu bestimmenden Elemente der Ermächtigung [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01]. Der Gesetzgeber muss das Ziel angeben und der ermächtigten Stelle ein Programm an die Hand geben [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Eine Verordnungsermächtigung kann an hinreichender Bestimmtheit des Zwecks fehlen, wenn erst der Erlass der Verordnung das Inkrafttreten eines Gesetzes bewirkt und der Gesetzgeber den Gebrauch der Ermächtigung allein der politischen Entscheidung des Verordnungsgebers anheimstellt [BVerfG, 18.07.2019 – 1 BvL 1/18, 1 BvL 4/18, 1 BvR 1595/18]. Der Zweck ist mit Inhalt und Ausmaß nur in seiner Gesamtheit zu betrachten [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21].

Ausmaß

16 Ausmaß ist eines der drei nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG im Gesetz zu bestimmenden Elemente der Ermächtigung [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01]. Der Gesetzgeber muss die Grenzen der Regelung festlegen [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Der Grad der jeweils zu fordernden Bestimmtheit hängt vom Umfang des zu regelnden Sachbereichs ab [VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20]. Die Bestimmtheit des Ausmaßes kann nicht isoliert geprüft werden; sie ist Teil des Gesamtgebots hinreichender Bestimmtheit [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21]. Die Regelungstiefe muss nicht bereits im formellen Gesetz endgültig festgelegt sein [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25].

Rechtsgrundlage

17 Rechtsgrundlage ist die einzelne Vorschrift des Gesetzes, in welcher die Ermächtigung enthalten ist; die Angabe lediglich des ganzen Gesetzeswerks genügt nicht [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20]. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben; das Zitiergebot ist gewahrt, wenn die Eingangsformel die Rechtsgrundlage angibt [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Sind mehrere Ermächtigungsgrundlagen einschlägig, müssen sie vollständig zitiert werden [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Das Zitiergebot gilt auch im Fall der Subdelegation: Die subdelegierende Verordnung muss zusätzlich die Ermächtigung zur Subdelegation angeben, die subdelegierte Verordnung ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage in der subdelegierenden Verordnung [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20].

Verordnung

18 Verordnung bezeichnet die aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigung erlassene Rechtsnorm; der Begriff wird synonym zu Rechtsverordnung verwendet [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG stellt Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz, nicht an die Verordnung selbst [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Eine Verordnung muss sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Ändert der parlamentarische Gesetzgeber bestehende Rechtsverordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, so ist das entstandene Normgebilde insgesamt als Rechtsverordnung zu qualifizieren [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03].

bedarf

19 Bedarf betrifft in Art. 80 GG die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen: Nach Art. 80 Abs. 2 GG bedürfen bestimmte Verordnungen der Zustimmung des Bundesrates [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25]. Eine Ermächtigung zu einer zustimmungsbedürftigen Verordnung macht das ermächtigende Gesetz selbst nur dann als anderweitige bundesgesetzliche Regelung zustimmungsbedürftig, wenn es die Zustimmungsbedürftigkeit der zu erlassenden Verordnungen aufhebt [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21]. Wann und inwieweit es einer Regelung durch den Gesetzgeber bedarf, bestimmt sich nach dem jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes [VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20].

20 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: erlassen, erteilten, Ermächtigung, anzugeben, vorgesehen, übertragen.

I. Tatbestand

22 Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG lässt die Ermächtigung der Bundesregierung, eines Bundesministers oder der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen zu; die Ermächtigung eines Bundesministers ist bundesrechtlich zulässig, so in § 1 Abs. 1 Satz 2 SchfHwG [BVerwG, 17.12.2015 – 7 C 5/14]. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01; BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03; BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Diese Begriffe sind nicht als isoliert nachprüfbare Anforderungen zu verstehen, sondern in ihrer Gesamtheit als Gebot hinreichender Bestimmtheit; ihre Gehalte überschneiden sich, sind durch Wertungsoffenheit geprägt und ergeben erst zusammen den vollen Sinngehalt der Norm [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Das Bestimmtheitsgebot ist ganzheitlich und einzelfallbezogen anhand einer teleologischen Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu entwickeln [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20].

23 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert die Wesentlichkeitsdoktrin und weist dem parlamentarischen Gesetzgeber die Entscheidung darüber zu, welche Fragen durch Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Der Gesetzgeber muss danach die Grenzen der Regelung festlegen, das Ziel angeben und der ermächtigten Stelle ein Programm an die Hand geben; bereits aufgrund der Ermächtigung muss vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die Verordnungen haben können [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01; BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23; OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE]. Er soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern, dass er einen Teil der Gesetzgebungsmacht überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01]. Die Ermächtigung muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; Detailfragen darf der Gesetzgeber der Exekutive überlassen, und die Entstehungsgeschichte der Norm ist im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bedeutsam [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01; BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23].

24 Inhalt, Zweck und Ausmaß müssen nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein, sondern nur durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes ermittelbar sein [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Der Gesetzgeber darf daher Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe verwenden; es genügt, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln, insbesondere aus Zweck, Sinnzusammenhang und Vorgeschichte des gesamten Gesetzes, erschließen lassen [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. So sind die als offene Generalklausel ausgestaltete Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 IfSG und der auf sie verweisende § 32 Satz 1 IfSG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar; dem Verordnungsgeber wird damit ein breites Spektrum geeigneter Schutzmaßnahmen eröffnet [OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE; VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20]. Auch § 23a Abs. 2 Satz 1 AufenthG genügt dem Bestimmtheitsgebot, weil die Ermächtigung durch § 23a Abs. 2 Sätze 2–4 AufenthG präzisiert wird und das auf ihrer Grundlage tätige Gremium fremde Entscheidungen nur vorbereitet [BVerfG, 14.09.2023 – 2 BvR 107/21].

25 Das erforderliche Maß an Bestimmtheit hängt von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang dieser einer genaueren begrifflichen Umschreibung zugänglich ist; bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind geringere Anforderungen zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Sachverhalten [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23; OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE]. Die nähere Ausgestaltung kann dem Verordnungsgeber überlassen bleiben, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber [OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE]. Demgegenüber sind bei erheblichem Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen höhere Anforderungen zu stellen; die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen [BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Die wesentlichen Entscheidungen müssen aber stets durch den parlamentarischen Gesetzgeber selbst erfolgen [OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE; VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20].

26 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG stellt Anforderungen nur an das ermächtigende Gesetz, nicht aber an die aufgrund der Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung; das Grundgesetz ist insoweit nicht unmittelbar Prüfungsmaßstab für den Verordnungsinhalt [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Wird der Verordnungsgeber hingegen selbst als parlamentarischer Gesetzgeber tätig und ändert bestehende Rechtsverordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, ist das dadurch entstandene Normgebilde aus Gründen der Normenklarheit insgesamt als Rechtsverordnung zu qualifizieren; der Gesetzgeber ist dabei an die Grenzen der Ermächtigungsgrundlage aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden, so für Art. 11 BSSichG im Verhältnis zur bestehenden Arzneimittelpreisverordnung [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03].

27 Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verlangt, dass die Rechtsgrundlage in der Verordnung angegeben wird; bei einem Rückgriff auf mehrere Ermächtigungsgrundlagen erstreckt sich das Zitiergebot auf deren vollständige Nennung [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Das Zitiergebot soll die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und auffindbar machen, die Exekutive dazu anhalten, sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms zu vergewissern und sich darauf zu beschränken, und gegenüber dem Adressaten der Verordnung den Ermächtigungsrahmen offenlegen, um ihm die Kontrolle der Übereinstimmung mit dem ermächtigenden Gesetz zu ermöglichen [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20]. Für die Prüfung einer Verordnung ist allein diejenige Gesetzesfassung maßgebend, die in der Verordnung als Ermächtigungsgrundlage genannt ist; so war für § 4 Abs. 1 Nr. 5 CoronaVO BW in der Fassung vom 22. März 2020 nur die dort zitierte Fassung des Infektionsschutzgesetzes vom 20. Juli 2000 heranzuziehen [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20].

28 Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG verlangt für die Weiterübertragung einer Ermächtigung den Erlass einer Rechtsverordnung; der Verordnungsgeber darf eine ihm erteilte Verordnungsermächtigung nicht dadurch umgehen, dass er die inhaltliche Bestimmung einer Regelung einer nachgeordneten Stelle überlässt [VG Osnabrück, 04.02.2022 – 3 B 4/22]. Eine solche Unterermächtigung ist nur gedeckt, wenn die Verordnungsermächtigung sie trägt; die bloße Verordnungsermächtigung zugunsten der Landesregierungen deckt die Weitergabe an eine Behörde nicht. So verstieß § 2 Nr. 5 SchAusnahmV gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, weil die konkrete Ausgestaltung der Norm vollständig dem Robert Koch-Institut überlassen und damit eine von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckte Unterermächtigung der Behörde vorgenommen worden war [VG Osnabrück, 04.02.2022 – 3 B 4/22]. Die Rechtsverordnung muss sich zudem im Rahmen der erteilten Ermächtigung halten; bleibt sie dahinter zurück, kann sie einen Eingriff in Grundrechte nicht tragen, so bei der in der Verordnung zitierten Ermächtigung des § 1 Abs. 3a Satz 1 AEntG [BVerwG, 28.01.2010 – 8 C 19/09].

II. Rechtsfolgen

29 Ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist kein bloßer Ordnungsverstoß, sondern ein Rechtsmangel, der die Nichtigkeit der Verordnung begründet [BVerfG, 06.07.1999 – 2 BvF 3/90]. Verlässt die Verordnung hingegen die Ermächtigungsgrundlage, kann sie den mit ihr verbundenen Eingriff in Grundrechte nicht tragen; eine auf § 1 Abs. 3a Satz 1 AEntG gestützte Verordnung bleibt dann nicht mehr im Rahmen der erteilten Ermächtigung [BVerwG, 28.01.2010 – 8 C 19/09]. Auch eine verdeckte Subdelegation führt zur Unwirksamkeit der darauf beruhenden Regelung, weil der Verordnungsgeber eine eigene Aufgabe ohne entsprechende Ermächtigung weitergegeben hat [VG Osnabrück, 04.02.2022 – 3 B 4/22].

30 Fehlt es an der Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage, scheidet diese als tragfähige Grundlage aus; so kommt § 130a Abs. 3b SGB V vor dem Hintergrund des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht als Ermächtigungsgrundlage für die Generikaabschlagspflicht in Betracht, weil die Norm lediglich allgemein auf die zu Lasten der Krankenkassen abgegebenen Arzneimittel Bezug nimmt und der Normadressat die Rechtslage nicht erkennen und sich in seinem Verhalten nicht daran ausrichten kann [LSG Berlin-Brandenburg, 18.06.2026 – L 1 KR 105/22]. Für die im Auswahlverfahren für den Laufbahnaufstieg bedeutsame Potentialfeststellung fehlt es ebenso an einer hinreichenden normativen Grundlage wie für die Personalentwicklungsbewertungen zu Stichtagen vor dem Inkrafttreten von § 27a Abs. 3 und 4, § 93 Abs. 1 Nr. 2 SG in der seit dem 23. Dezember 2021 geltenden Fassung; die auf § 27 Abs. 1 und § 93 Abs. 1 Nr. 2 SG gestützten Regelungen der §§ 43 ff. SLV beruhen hingegen nur in wesentlichen Teilen auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage [BVerwG, 25.06.2026 – 1 WB 64.25]. § 1 i. V. m. der Anlage der Verordnung über zusätzliche düngerechtliche Vorschriften im Land Sachsen-Anhalt vom 21. März 2023 wurde für unwirksam erklärt, weil die düngerechtliche Verordnungsermächtigung als solche den aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleiteten Anforderungen genügt, das Gesamtgefüge von Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums sowie von Berufsausübungsregelungen jedoch einer verhältnismäßigen Ausgestaltung zugänglich bleiben muss [BVerwG, 24.06.2026 – 10 CN 6.25].

31 Dagegen wurde die Vereinbarkeit zahlreicher Ermächtigungsgrundlagen mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bejaht und die darauf beruhenden Verordnungen aufrechterhalten. So genügen § 268 Abs. 2 Satz 1 SGB V und § 266 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 i. V. m. § 137f Abs. 2 SGB V den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil der Gesetzgeber den Ausgleichsfaktoren und Kriterien der Versichertengruppenbildung klare Vorgaben zugrunde gelegt hat [BVerfG, 18.07.2005 – 2 BvF 2/01]. Die Kehr- und Überprüfungsordnung auf der Grundlage des § 1 Abs. 1 Satz 2 SchfHwG hält der Prüfung stand, weil die festgesetzten Fristen für Überprüfungsarbeiten auf einem länderübergreifenden Musterentwurf, einer Arbeitszeitstudie und einer technischen Anhörung beruhen und dem Verordnungsgeber insoweit ein Einschätzungsspielraum zukommt [BVerwG, 17.12.2015 – 7 C 5/14]. Das Einzelzimmergebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 SQV ist von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG gedeckt, weil diese auf einen abgrenzbaren Regelungsbereich baulicher Anforderungen an Pflegeeinrichtungen beschränkt bleibt und der Gesetzgeber die grundsätzliche Entscheidung zur Sicherstellung angemessener Wohnqualität in § 9 Abs. 2 Satz 1 BbgPBWoG selbst getroffen hat [OVG Berlin-Brandenburg, 29.04.2026 – OVG 6 B 12/25].

III. Verfahren und Zuständigkeit

32 Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt werden [BVerwG, 17.12.2015 – 7 C 5/14]. Die der Exekutive erteilte Verordnungsermächtigung wirkt nur zuweisend, nicht auch abschiebend; der parlamentarische Gesetzgeber begibt sich durch sie nicht seiner Regelungskompetenz, bleibt weiter regelungsbefugt und behält sein Zugriffsrecht auf die von der Verordnungsermächtigung umfasste Materie, sodass er, wenn er selbst regelt, eine eigene Kompetenz wahrnimmt, nicht die Kompetenz der Exekutive [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Bei der inhaltlichen Ausgestaltung technisch geprägter Regelungen billigt die Rechtsprechung dem Verordnungsgeber einen Einschätzungsspielraum zu; die Sachverständigkeit der Fristbemessung wird vermutet, wenn die Regelung auf einem von den Ländern gemeinsam erarbeiteten Musterentwurf beruht, der seinerseits auf einer Arbeitszeitstudie und einer technischen Anhörung basiert, solange keine gegenteiligen Anhaltspunkte vorliegen [BVerwG, 17.12.2015 – 7 C 5/14].

33 Die hinreichende gesetzliche Grundlage im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht pauschal für das Verordnungswerk als Ganzes zu prüfen, sondern getrennt nach den einzelnen normativen Regelungskomplexen; deckt die Ermächtigung die Laufbahnvoraussetzungen und den Laufbahnaufstieg, besagt das nichts für weitere, im Auswahlverfahren bedeutsame Verfahrensschritte wie die Potentialfeststellung und die Personalentwicklungsbewertungen, für die die gesetzliche Grundlage gesondert zu prüfen ist und fehlen kann [BVerwG, 25.06.2026 – 1 WB 64.25]. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG wird parallel zu Art. 80 Satz 2 LV geprüft, so bei § 9 Abs. 3 Nr. 1 BbgPBWoG [OVG Berlin-Brandenburg, 29.04.2026 – OVG 6 B 12/25]. Die Prüfung einer Rechtsverordnung am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 GG erfolgt anhand der in der Verordnung selbst angegebenen Rechtsgrundlage; für die Prüfung ist allein diejenige Gesetzesfassung maßgebend, die in der Verordnung als Ermächtigungsgrundlage genannt ist [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

34 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG konkretisiert die Wesentlichkeitsdoktrin, sodass die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung aus dieser Zuordnung heraus bestimmt werden [BVerfG, 20.05.2025 – 2 BvL 6/21; BVerfG, 02.07.2025 – 2 BvL 12/23]. Die Wesentlichkeitsdoktrin beantwortet nicht nur die Frage, ob überhaupt ein bestimmter Gegenstand gesetzlich zu regeln ist, sondern ist auch dafür maßgeblich, wie genau diese Regelungen im Einzelnen sein müssen; eine Pflicht zum Tätigwerden des Gesetzgebers besteht insbesondere in mehrdimensionalen, komplexen Grundrechtskonstellationen mit konkurrierenden Freiheitsrechten und fließenden Grenzen [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20]. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG wird ferner als notwendige Ergänzung und Konkretisierung des Gesetzesvorbehalts und des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verstanden; als Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts führt er den staatlichen Eingriff durch die Exekutive nachvollziehbar auf eine parlamentarische Willensäußerung zurück [OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE].

35 Im Verhältnis zu den Grundrechten ist Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG neben Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zu stellen, wonach Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf Grundlage einer gesetzlichen Regelung zulässig sind, die Umfang und Grenzen des Eingriffs deutlich erkennen lässt [LSG Berlin-Brandenburg, 18.06.2026 – L 1 KR 105/22]. Auch der Schutz der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG wird im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG als Maßstab für die Zulässigkeit von Eingriffen herangezogen [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20]. Bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG handelt es sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht um einen zwingenden Parlamentsvorbehalt, sondern um eine von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu unterscheidende Anforderung; die gesetzlichen düngerechtlichen Regelungen enthalten solche Inhalts- und Schrankenbestimmungen sowie Berufsausübungsregelungen nach Art. 12 Abs. 1 GG [BVerwG, 24.06.2026 – 10 CN 6.25]. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG wird parallel zu Art. 80 Satz 2 LV geprüft [OVG Berlin-Brandenburg, 29.04.2026 – OVG 6 B 12/25].

36 Art. 80 Abs. 1 GG bildet den bundesverfassungsrechtlichen Maßstab für die Bestimmtheit der Ermächtigung der Exekutive zum Erlass von Rechtsverordnungen und ist von den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG an die Ermächtigung zum Erlass von Ordnungswidrigkeitentatbeständen zu unterscheiden; der Sache nach betrifft die Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 GG die Primärebene der Gefahrenabwehr, die Ermächtigung nach Art. 103 Abs. 2 GG die Sanktionierung von Fehlverhalten [BVerfG, 19.10.2022 – 1 BvN 1/21]. Ob an die Ermächtigung zum Erlass von Ordnungswidrigkeitentatbeständen nach Art. 103 Abs. 2 GG strengere Anforderungen zu stellen sind als an die Ermächtigung zum Erlass der ihnen zugrunde liegenden Ge- und Verbote nach Art. 80 Abs. 1 GG, hat das Bundesverfassungsgericht offen gelassen, weil die dahin gehende Divergenzvorlage unzulässig war [BVerfG, 19.10.2022 – 1 BvN 1/21]. Das Landesverfassungsgericht Sachsen-Anhalt hatte demgegenüber die Auffassung vertreten, § 28a IfSG entspreche den Vorgaben des Art. 103 Abs. 2 GG und des Art. 80 Abs. 1 GG, weil er die Schutzmaßnahmen konkret benennt [BVerfG, 19.10.2022 – 1 BvN 1/21].

37 Im Verhältnis zu Art. 80 Abs. 2 GG ist dieser auf förmliche Gesetze des Parlaments nicht und auch nicht entsprechend anwendbar; ändert der parlamentarische Gesetzgeber bestehende Rechtsverordnungen oder fügt in diese neue Regelungen ein, richtet sich die Zustimmungsbedürftigkeit nicht nach Art. 80 Abs. 2 GG, sondern allein nach den Regeln, die die Zustimmungsbedürftigkeit förmlicher Gesetze enthalten [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Eine Verordnungsermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 GG kann sich nicht nur auf Organisations- oder Verfahrensregelungen, sondern auch auf materielle Detailregelungen richten, weshalb Art. 80 Abs. 2 GG für solche Verordnungen ein über seinen Schutzzweck hinausgehendes Zustimmungserfordernis enthält, das nicht über den Wortlaut hinaus ausgedehnt werden kann [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Der Einwand, die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 80 Abs. 2 GG werde durch die Regelungsform des förmlichen Gesetzes umgangen, wurde zurückgewiesen; darin liegt keine Umgehung der Bundesratszustimmung, die durch die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes hätte verhindert werden müssen, so für Art. 11 und Art. 4 BSSichG [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03].

V. Streitstand und offene Fragen

38 Das Verhältnis zwischen den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG und des Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht abschließend geklärt. Nach der im Vorlageverfahren referierten Rechtsansicht des Thüringer Verfassungsgerichtshofs kann eine Generalklausel (§ 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG) für eine Übergangszeit in einer mit Ungewissheiten behafteten Gefahrenlage auch eingriffsintensive Ge- und Verbote tragen, ohne Art. 80 Abs. 1 GG zu verletzen; nach Ablauf der Übergangszeit wäre die auf die Generalklausel gestützte Ermächtigung an Art. 80 Abs. 1 GG zu messen. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Rechtsansicht nicht nachgeprüft, sondern allein auf die fehlende Entscheidungserheblichkeit der Divergenzvorlage abgestellt [BVerfG, 19.10.2022 – 1 BvN 1/21]. Ob daher an die Ermächtigung zum Erlass von Ordnungswidrigkeitentatbeständen nach Art. 103 Abs. 2 GG strengere Anforderungen zu stellen sind als an die Ermächtigung zum Erlass der zugrunde liegenden Ge- und Verbote nach Art. 80 Abs. 1 GG, bleibt offen [BVerfG, 19.10.2022 – 1 BvN 1/21].

39 Offen ist ferner, ob wegen der Auswirkungen auf die Berufsfreiheit oder Eigentumsgarantie prinzipiell eine über die Grenzen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinausgehende Verpflichtung des parlamentarischen Gesetzgebers zur Normierung flächendeckender Betriebsverbote für Einzelhandelsgeschäfte jenseits des täglichen Bedarfs besteht; das Oberverwaltungsgericht hat diese Frage im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ausdrücklich dahinstehen lassen [OVG NRW, 06.04.2020 – 13 B 398/20.NE]. Vereinzelte Zweifel an der Vereinbarkeit der Verordnungsermächtigung des § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 IfSG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einer Hinweisverfügung geäußert hatte, wurden in der anschließenden Entscheidung nicht aufrechterhalten; danach teilte kein Gericht diese Zweifel [VGH Baden-Württ., 09.04.2020 – 1 S 925/20]. Ein klägerischer Einwand, § 23 Abs. 1 Nr. 4 KitaG sei als Ermächtigungsgrundlage für § 3 LAZAV wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG untauglich, weil der Wortlaut „Berücksichtigung“ zu weit und mehrdeutig sei, wird in einer Entscheidung lediglich referiert; eine gerichtliche Aussage zu diesem Einwand enthält das herangezogene Material nicht [VG Potsdam, 02.07.2026 – VG 6 K 367/22]. Im Übrigen ergibt das herangezogene Material keine gegensätzlichen Aussagen zu Art. 80 Abs. 1 GG; die Rechtsprechung wendet die dargestellten Maßstäbe einheitlich auf die jeweils zu prüfenden Ermächtigungsgrundlagen an.

I. Tatbestand

41 Art. 80 Abs. 2 GG begründet die Zustimmungsbedürftigkeit bestimmter Rechtsverordnungen. Der Zweck des Zustimmungserfordernisses liegt darin, den Einbruch des Bundes in die Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder mit einem schützenden Vorbehalt zu versehen; die Zustimmungsrechte des Bundesrates sollen durch die Delegation der Rechtssetzung auf die Exekutive nicht erlöschen [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Das Zustimmungserfordernis wird bei einer Weiterübertragung der Ermächtigung „vererbt“ und darf nur unter den Voraussetzungen entfallen, denen der Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren zugestimmt hat [BAG, 25.04.2022 – 3 AZB 2/22]. Auf förmliche Gesetze des Parlaments ist Art. 80 Abs. 2 GG weder direkt noch entsprechend anwendbar [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Eine Ermächtigung zum Erlass einer nach Art. 80 Abs. 2 GG zustimmungsbedürftigen Verordnung macht das ermächtigende Gesetz selbst nur dann als „anderweitige bundesgesetzliche Regelung“ im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG zustimmungsbedürftig, wenn es die Zustimmungsbedürftigkeit der zu erlassenden Verordnungen aufhebt; andernfalls verbleibt es bei der ausdrücklich angeordneten Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnungen [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21]. So wurde bei der „Bundesnotbremse“ die Zustimmungsbedürftigkeit der auf ihrer Grundlage zu erlassenden Verordnungen in § 28b Abs. 6 Satz 2 und § 28c Satz 2 IfSG ausdrücklich angeordnet, weshalb das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 selbst ohne Zustimmung des Bundesrates wirksam zustande kam [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21]. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts verlangt Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG unter anderem die Bestimmung des Ausmaßes der Verordnungsermächtigung im Sinne quantitativer Begrenzung [BVerfG, 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20]; ebenso leitet das OVG NRW Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG ab [OVG NRW, 14.04.2021 – 13 B 235/21.NE]. Die Berufung auf Art. 80 Abs. 2 GG als Grund für die Zustimmungsbedürftigkeit einer Verordnung ist für sich genommen nicht geeignet, einen Willen des Bundes zur Ausschöpfung seiner Befugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG zu belegen [BVerwG, 26.06.2014 – 3 CN 1/13].

II. Rechtsfolgen

42 Wird eine Materie, die durch eine nach Art. 80 Abs. 2 GG zustimmungsbedürftige Verordnung hätte geregelt werden können, durch förmliches Gesetz geregelt, so entfällt die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates, ohne dass darin eine Umgehung liegt; so bewirkte Art. 11 BSSichG eine Senkung des Arzneimittelabgabepreises, die auch über eine Änderung der Arzneimittelpreisverordnung (zustimmungsbedürftig nach Art. 80 Abs. 2 GG) hätte erreicht werden können; die Regelung durch förmliches Gesetz vermied die Zustimmungsbedürftigkeit, weil eine solche auslösende Verfassungsnorm nicht ersichtlich war [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Hebt eine bundesgesetzliche Regelung die Zustimmungsbedürftigkeit der auf einer Ermächtigung beruhenden Verordnungen auf, so wird das ermächtigende Gesetz selbst zustimmungsbedürftig; unterbleibt diese Aufhebung, verbleibt es bei der Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnungen, ohne dass das Gesetz zustimmungspflichtig würde [BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21]. Eine mitwirkungsabschüttelnde Selbstermächtigung, durch die eine an das Zustimmungserfordernis des Bundesrates geknüpfte Regelungskompetenz auf einen Regelungsgeber übertragen wird, bei dem dieses Erfordernis nicht mehr besteht, ist auch dann unzulässig, wenn der Bundesrat der Übertragungsverordnung zugestimmt hat; das Zustimmungserfordernis wird grundsätzlich „vererbt“ [BAG, 25.04.2022 – 3 AZB 2/22]. Der Maßgabebeschluss des Bundesrates, mit dem er seine Zustimmung nur nach Maßgabe bestimmter Änderungen erteilt, ist verfassungsrechtlich als solcher nicht zu beanstanden, jedenfalls seitdem der Bundesrat über ein eigenes Initiativrecht für Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 3 GG verfügt; offen bleiben lediglich die Grenzen des Sachzusammenhangs und die Konsequenzen einer Überschreitung [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Art. 80 Abs. 2 GG begründet keine über die Zustimmung hinausgehenden verfahrensrechtlichen Anforderungen; insbesondere ist der Zeitpunkt der Zustimmung nicht geregelt, sofern dem Bundesrat im Zeitpunkt der Zustimmung die letztendlich beschlossene Fassung vorgelegen hat [VGH Bayern, 22.02.2024 – 13a N 21.3145; VGH Bayern, 22.02.2024 – 13a N 21.3158; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 2.25].

III. Verfahren und Zuständigkeit

43 Die Zustimmung des Bundesrates erfordert die Übermittlung der Verordnung an den Bundesrat [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Der Bundesrat kann seine Zustimmung auch durch einen Maßgabebeschluss nach § 65 GGO erteilen; dieser ist zulässig, offen sind nur die Grenzen des Sachzusammenhangs und die Folgen einer Überschreitung [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. An den Zeitpunkt der Zustimmung stellt Art. 80 Abs. 2 GG keine besonderen Anforderungen: Es genügt, dass dem Bundesrat die letztlich beschlossene Fassung vorlag; eine Zustimmung vor Ablauf von Äußerungsfristen nach § 42 Abs. 3 UVPG oder vor abschließender Prüfung und Berücksichtigung des Umweltberichts nach § 43 Abs. 1 UVPG ist daher unschädlich [VGH Bayern, 22.02.2024 – 13a N 21.3145; VGH Bayern, 22.02.2024 – 13a N 21.3158; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 2.25]. Bei einer Subdelegation der Verordnungsermächtigung bleibt das Zustimmungserfordernis des Bundesrates bestehen, da es grundsätzlich „vererbt“ wird; eine Regelungskompetenz, die an ein Zustimmungserfordernis geknüpft ist, darf nicht ohne entsprechende gesetzliche Grundlage auf einen Regelungsgeber übertragen werden, bei dem dieses Erfordernis nicht mehr besteht [BAG, 25.04.2022 – 3 AZB 2/22]. Die nach Art. 80 Abs. 2 GG i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG erforderliche Zustimmung des Bundesrates zur Änderungsverordnung der Düngeverordnung vom 28. April 2020 lag vor, da der Bundesrat am 27. März 2020 zugestimmt hatte; dies war wirksam, obwohl die Strategische Umweltprüfung zum Zeitpunkt der Zustimmung noch nicht abgeschlossen und die Stellungnahmefrist noch nicht abgelaufen war [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 2.25].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

44 Art. 80 Abs. 2 GG steht neben Art. 80 Abs. 1 GG: Während Abs. 1 die Voraussetzungen der Ermächtigung (Bestimmtheit, Zitiergebot, Subdelegation) regelt, enthält Abs. 2 das Zustimmungserfordernis. Das Bundesverfassungsgericht zieht Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch auch zur Begründung des Bestimmtheitsgebots heran, indem es dort die Bestimmung des Ausmaßes der Verordnungsermächtigung im Sinne quantitativer Begrenzung verlangt [BVerfG, 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20]; ebenso leitet das OVG NRW Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG ab [OVG NRW, 14.04.2021 – 13 B 235/21.NE]. In Abgrenzung zu Art. 84 Abs. 1 GG dient Art. 80 Abs. 2 GG demselben Zweck wie Art. 84 Abs. 1 GG, nämlich dem Schutz der Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder; deshalb sind Regelungskonstellationen ohne Einbruch in Verwaltungszuständigkeiten der Länder von der Zustimmungsbedürftigkeit auszunehmen [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03]. Die bloße Berufung auf Art. 80 Abs. 2 GG ist nicht geeignet, einen Willen des Bundes zur Ausschöpfung der Abweichungsbefugnis aus Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG zu belegen; der Ausschluss des Abweichungsrechts muss aus Gründen der Rechtsklarheit ausdrücklich geregelt werden [BVerwG, 26.06.2014 – 3 CN 1/13]. Im Verhältnis zu Art. 80 Abs. 3 GG ist der Maßgabebeschluss des Bundesrates seit dessen Initiativrecht nicht zu beanstanden [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG; die subdelegierende Verordnung muss sowohl die gesetzliche Verordnungsermächtigung als auch die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen [BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 2.25]. Auf förmliche Gesetze ist Art. 80 Abs. 2 GG nicht anwendbar, auch nicht entsprechend [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03].

V. Streitstand und offene Fragen

45 Offen sind die Grenzen des Sachzusammenhangs, die bei einem Maßgabebeschluss des Bundesrates gewahrt bleiben müssen, und die Konsequenzen einer Überschreitung dieser Grenzen [BVerfG, 12.10.2010 – 2 BvF 1/07]. Eine Spannung besteht in der Normzuordnung: Das Bundesverfassungsgericht und das OVG NRW haben Bestimmtheitsanforderungen auf Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG gestützt [BVerfG, 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20; OVG NRW, 14.04.2021 – 13 B 235/21.NE], während die übrige Rechtsprechung Art. 80 Abs. 2 GG ausschließlich als Zustimmungsregel behandelt [BVerfG, 13.09.2005 – 2 BvF 2/03; BVerfG, 19.11.2021 – 1 BvR 971/21, 1 BvR 1069/21; VGH Bayern, 22.02.2024 – 13a N 21.3145; VGH Bayern, 22.02.2024 – 13a N 21.3158; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 1.25; BVerwG, 24.10.2025 – 10 CN 2.25]. Ob darin eine inhaltliche Divergenz oder lediglich eine unpräzise Zitierweise liegt, wird im Material nicht geklärt. Im Übrigen enthält das herangezogene Material keine Aussage zu Streitständen oder offenen Fragen.

I. Tatbestand

47 Art. 80 Abs. 4 GG setzt eine bundesgesetzliche Ermächtigung zugunsten der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen voraus; durch Bundesgesetz oder auf Grund von Bundesgesetzen müssen Landesregierungen ermächtigt worden sein, Rechtsverordnungen zu erlassen [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20; BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14]. Eine Landesregelung durch Gesetz nach Art. 80 Abs. 4 GG scheidet aus, wenn eine solche landesbezogene bundesrechtliche Ermächtigung nicht vorgesehen ist; so wurde ein Änderungsantrag, § 3 Abs. 2 PIDV um eine Ermächtigung der Länder zur Bestimmung ergänzender Zulassungskriterien durch Landesrecht zu erweitern, im Verordnungsgebungsverfahren ausdrücklich nicht übernommen [VG Münster, 28.02.2022 – 5 K 47/21].

48 Gegenstand der Ermächtigung können etwa die Festsetzung von Wasserschutzgebieten durch Rechtsverordnung [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14], die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten nach § 76 WHG [BVerwG, 12.04.2018 – 3 A 10/15], infektionsschutzrechtliche Schutzmaßnahmen nach § 32 Satz 1 i.V.m. §§ 28, 28a IfSG [LVerfG Sachsen-Anh., 26.03.2021 – LVG 4/21; OVG Saarland, 22.04.2020 – 2 B 128/20; OVG Saarland, 28.04.2020 – 2 B 151/20; VerfGH Sachsen, 15.08.2024 – Vf. 197-II-20; Vf. 13-II-21], die Bestimmung von Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten nach § 556d Abs. 2 BGB [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20] oder der Erlass von Gebührenordnungen für Parkausweise nach § 6a Abs. 5a Satz 2 StVG sein [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22].

49 Art. 80 Abs. 4 GG erfasst allein den Ersatz der Rechtsverordnung durch ein Landesgesetz; ein Wechsel in eine andere Handlungsform ist von der Norm nicht gedeckt. Die Weiterübertragung einer Verordnungsermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG darf deshalb nicht durch eine Ermächtigung zum Erlass einer kommunalen Satzung ersetzt werden; § 1 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 ParkgebVO, soweit danach Gemeinden die Gebührenordnungen als Satzungen auszugestalten haben, ist unwirksam, weil die einzige Ausnahme für einen solchen Rechtsformwechsel Art. 80 Abs. 4 GG enthält und § 6a Abs. 5a Satz 5 StVG nur zur Rechtsverordnung führen kann [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22].

II. Rechtsfolgen

50 Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen vor, sind die Länder befugt, die Regelung statt durch Rechtsverordnung durch Gesetz zu treffen; Art. 80 Abs. 4 GG eröffnet einen Rechtsformentausch [BVerwG, 12.04.2018 – 3 A 10/15]. Die Norm ermöglicht den Ländern, von einer bundesrechtlichen Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen auch durch Landesgesetz Gebrauch zu machen [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14]. Die Länder sind lediglich Delegatare einer Regelung, die der Bund nach Inhalt, Zweck und Ausmaß im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG weitgehend determiniert hat; eine eigenständige Regelungsbefugnis ist damit nicht verbunden, auch wenn die Länder nach Art. 80 Abs. 4 GG statt der Rechtsverordnung ein Gesetz erlassen können [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20]. Die materiellen Voraussetzungen der bundesrechtlichen Ermächtigung bleiben bei einem solchen Rechtsformentausch unverändert maßgeblich; auch bei gesetzlicher Regelung durch das Land gelten die im Bundesrecht bestimmten Voraussetzungen, so etwa bei der Festsetzung von Überschwemmungsgebieten die des § 76 WHG [BVerwG, 12.04.2018 – 3 A 10/15]. Die Norm erweitert nicht den Inhalt der Ermächtigung [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20].

51 Die Befugnis aus Art. 80 Abs. 4 GG kann mit einer Übertragung im Landesrecht verbunden sein: Wird eine Landesregierung durch bundesgesetzliche Regelung zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, kann die Ermächtigung gemäß Art. 80 Abs. 4 GG durch Gesetz auf andere Landesbehörden übertragen werden; als andere Landesbehörden sind dabei auch kommunale Gebietskörperschaften wie Gemeinden und Kreise anzusehen, so bei der Übertragung auf die unteren Wasserbehörden nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SächsWG [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14].

52 Die Norm begründet kein Gebot, von der Möglichkeit gesetzlicher Regelung Gebrauch zu machen; eine Verpflichtung des Landesgesetzgebers besteht nicht [VerfGH Bayern, 07.12.2021 – Vf. 60-VII-21], und Art. 80 Abs. 4 GG trägt keine Pflicht, Schutzmaßnahmen ausschließlich durch förmliches Landesgesetz zu regeln [VerfGH Sachsen, 15.08.2024 – Vf. 197-II-20; Vf. 13-II-21]. Die Befugnis zu grundrechtseinschränkenden Regelungen steht neben dem parlamentarischen Gesetzgeber auch dem aufgrund einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage tätig werdenden Verordnungsgeber zu [VerfGH Bayern, 07.12.2021 – Vf. 60-VII-21]. Die Befugnis der Länder, statt einer Verordnung eine Regelung auch durch Gesetz zu treffen, steht in deren Ermessen [VGH Baden-Württ., 03.06.2025 – 1 S 3527/21].

III. Verfahren und Zuständigkeit

53 Art. 80 Abs. 4 GG regelt selbst kein Verfahren; die Norm eröffnet dem Landesgesetzgeber eine Handlungsoption, deren verfahrensrechtliche Ausgestaltung sich nach Landesverfassungsrecht richtet. Soweit das herangezogene Material Aussagen trifft, betreffen diese die fehlende Inanspruchnahme der Befugnis und deren Folgen: Der Landesgesetzgeber hat in den entschiedenen Fällen von seiner Befugnis nach Art. 80 Abs. 4 GG überwiegend keinen Gebrauch gemacht [VGH Baden-Württ., 03.06.2025 – 1 S 3527/21]. Der Hamburgische Verordnungsgeber hat durch das Gesetz über die Parlamentsbeteiligung beim Erlass infektionsschützender Maßnahmen vom 18. Dezember 2020 gesteigerte Informationspflichten gegenüber der Hamburgischen Bürgerschaft geregelt, um deren mögliches Eintrittsrecht nach Art. 80 Abs. 4 GG zu erleichtern [VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20]. Nach Auffassung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs steht es den Landesparlamenten nach Art. 80 Abs. 4 GG frei, von der bundesgesetzlich erteilten Verordnungsermächtigung selbst durch förmliches Parlamentsgesetz Gebrauch zu machen und insoweit legitimationssteigernd tätig zu werden; der Thüringer Landtag konnte danach von der bundesgesetzlichen Ermächtigung der Landesregierung in der Form eines Parlamentsgesetzes Gebrauch machen [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20].

54 Für die Weiterübertragung einer Verordnungsermächtigung gelten die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG; die Weiterübertragung darf nicht durch einen Wechsel in die Handlungsform der Satzung erfolgen [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist auch im Fall der Subdelegation zu beachten: Die subdelegierende Verordnung muss zusätzlich zur gesetzlichen Verordnungsermächtigung die Ermächtigung zur Subdelegation angeben, und die subdelegierte Verordnung hat ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage anzugeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20]. Die Übertragung der Ermächtigung durch Gesetz auf andere Landesbehörden ist keine Subdelegation im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, sondern Folge des Rechtsformentauschs nach Art. 80 Abs. 4 GG [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14]. Das herangezogene Material enthält im Übrigen keine Aussage zu besonderen Verfahrens- oder Zuständigkeitsfragen des Art. 80 Abs. 4 GG.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

55 Art. 80 Abs. 4 GG steht im Zusammenhang mit Art. 80 Abs. 1 GG: Die Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung selbst richten sich nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, sodass Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt sein müssen [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22; LVerfG Sachsen-Anh., 26.03.2021 – LVG 4/21; OVG Saarland, 22.04.2020 – 2 B 128/20; OVG Saarland, 28.04.2020 – 2 B 151/20; VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20]. Maßstab für die verfassungsrechtliche Überprüfung der Ermächtigungsnorm ist nicht der allgemeine, aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende Vorbehalt des Gesetzes, sondern Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, der als bereichsspezifische Ausprägung des Rechtsstaats-, des Gewaltenteilungs- und des Demokratieprinzips die Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes für gesetzliche Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen konkretisiert und dem allgemeinen Grundsatz deshalb als spezielle Regelung vorgeht [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22]. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20].

56 Art. 80 Abs. 4 GG ist die einzige Ausnahme für einen Rechtsformwechsel bei der Weiterübertragung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG; die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gelten für kommunale Satzungen als autonomes Recht der Gemeinde nicht, was einen Rechtsformwechsel bei der Weiterübertragung ausschließt [BVerwG, 13.06.2023 – 9 CN 2/22].

57 Gegenüber Art. 72 Abs. 1 GG entfaltet die Verordnungsermächtigung keine eigenständige, von der bundesgesetzlichen Regelung gelöste Regelungsbefugnis des Landesgesetzgebers; deshalb stellt die Verordnungsermächtigung in § 556d Abs. 2 BGB die durch die abschließende bundesgesetzliche Regelung der Miethöhe bewirkte Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber aus Art. 72 Abs. 1 GG nicht in Frage [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20]. Hat der Bundesgesetzgeber selbst die grundrechtswesentlichen Entscheidungen über die Arten möglicher Maßnahmen getroffen, kann der Landesgesetzgeber wegen Art. 72 Abs. 1 GG nicht darüber hinausgehen [VerfGH Sachsen, 15.08.2024 – Vf. 197-II-20].

58 Zur Wesentlichkeitslehre und zum Parlamentsvorbehalt: Das Grundgesetz kennt keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts [VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20; VerfGH Sachsen, 15.08.2024 – Vf. 197-II-20]. Die Anforderungen des Wesentlichkeitsgrundsatzes werden durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher konkretisiert [VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20]. Aus der Zusammenschau mit dem Bestimmtheitsgrundsatz folgt, dass eine gesetzliche Regelung umso detaillierter sein muss, je intensiver die Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Normadressaten sind [OVG Saarland, 22.04.2020 – 2 B 128/20].

59 Die Norm steht zudem in einem Verhältnis zu landesverfassungsrechtlichen Parallelbestimmungen: Art. 75 Abs. 1 SächsVerf entspricht Art. 80 Abs. 1 GG inhaltlich [VerfGH Sachsen, 15.08.2024 – Vf. 197-II-20; Vf. 13-II-21]. Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf i.V.m. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG wird für das Zitiergebot herangezogen; die Anforderungen der Subdelegation überprüft der Thüringer Verfassungsgerichtshof über Art. 44 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf und sieht sie zugleich als mit Art. 84 Abs. 1 Satz 3 ThürVerf übereinstimmend an [VerfGH Thüringen, 01.03.2021 – 18/20]. Ein Vorrang der Rechtsverordnung vor sonstigen Handlungsformen – insbesondere vor der Allgemeinverfügung – kann aus Art. 80 Abs. 1 GG nicht hergeleitet werden; der Wahl der Handlungsform der Allgemeinverfügung steht Art. 80 Abs. 1 GG daher nicht entgegen [VG Minden, 03.05.2023 – 7 K 1979/20].

V. Streitstand und offene Fragen

60 Zentrale Streitfrage des Materials ist, ob Art. 80 Abs. 4 GG ausnahmsweise eine Pflicht des Landesgesetzgebers zum Tätigwerden begründen kann. Überwiegend wird eine solche Pflicht verneint: Art. 80 Abs. 4 GG eröffnet den Ländern lediglich die Möglichkeit, Regelungen auch durch Gesetz zu treffen; eine Verpflichtung besteht nicht [VerfGH Bayern, 07.12.2021 – Vf. 60-VII-21]. Die Befugnis steht im Ermessen der Länder [VGH Baden-Württ., 03.06.2025 – 1 S 3527/21]. Eine Pflicht, Schutzmaßnahmen ausschließlich durch förmliches Landesgesetz zu regeln, begründet Art. 80 Abs. 4 GG ebenfalls nicht [VerfGH Sachsen, 15.08.2024 – Vf. 197-II-20; Vf. 13-II-21]. Im Anordnungsverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO wird bei zeitlich beschränkter Geltung der Verordnung gegenwärtig nicht zwingend davon ausgegangen, dass es bereits einer förmlichen Einbindung der Parlamente in den Entscheidungsprozess bedürfte [OVG Saarland, 22.04.2020 – 2 B 128/20; OVG Saarland, 28.04.2020 – 2 B 151/20].

61 Demgegenüber vertritt das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht, dass sich das Recht des Landtags aus Art. 80 Abs. 4 GG, Maßnahmen auf Grundlage der §§ 32, 28 IfSG durch Gesetz zu regeln, aufgrund des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 2 und 3 GG und Art. 2 Abs. 1 der Landesverfassung zu einer Pflicht zum Erlass eines Gesetzes verdichtet, wenn kumulativ und flächendeckend wirkende Freiheitsbeschränkungen angeordnet werden [OVG Schleswig-Holstein, 23.05.2025 – 3 KN 50/20]. Eine vermittelnde Position deutet das Verwaltungsgericht Hamburg an, das von einem Eintrittsrecht der Bürgerschaft spricht, ohne eine Pflicht zu statuieren [VG Hamburg, 21.12.2022 – 2 K 1670/20]. Der Widerspruch zwischen dem Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht einerseits und dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof, dem Sächsischen Verfassungsgerichtshof und dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg andererseits bleibt unaufgelöst; die jüngeren Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen [Vf. 13-II-21, 2025] und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg [VGH Baden-Württ., 03.06.2025 – 1 S 3527/21; 2025] bestätigen die ablehnende Linie gegen eine generelle Pflicht.

62 Eine weitere offene Frage betrifft das Verhältnis der Norm zur Bestimmtheit der bundesgesetzlichen Ermächtigung. Während einige Entscheidungen die Frage nach einer Pflicht aus Art. 80 Abs. 4 GG stellen, weil die Verordnungsermächtigung möglicherweise hinter den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zurückbleibt [OVG Saarland, 22.04.2020 – 2 B 128/20], sehen andere Gerichte die Bestimmtheitsanforderungen gewahrt, weil der Bundesgesetzgeber durch Detailregelungen wie § 28a IfSG substantiiert und detailreich seinen Willen bestätigt habe [Vf. 13-II-21] oder weil sich Inhalt, Zweck und Ausmaß durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes im Zusammenhang mit den in Bezug genommenen Vorschriften bestimmen lassen [LVerfG Sachsen-Anh., 26.03.2021 – LVG 4/21]. Damit erscheint die Frage, ob Art. 80 Abs. 4 GG eine Kompensationsfunktion für unzureichend bestimmte bundesgesetzliche Ermächtigungen übernehmen kann, im Material unterschiedlich beantwortet.

63 Das herangezogene Material enthält keine Aussage zu den Voraussetzungen, unter denen ein Landesgesetz nach Art. 80 Abs. 4 GG seinerseits eine Weiterübertragung auf andere Stellen vorsehen darf, soweit es sich nicht um den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall der Übertragung auf andere Landesbehörden handelt [BVerwG, 26.11.2015 – 7 CN 1/14]. Ebenso fehlen Aussagen zu den Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren im Einzelnen sowie zur Frage, ob ein nach Art. 80 Abs. 4 GG erlassenes Gesetz später durch Rechtsverordnung abgelöst oder geändert werden kann.

I. Tatbestand

65 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt als Bestimmtheitsanforderung, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Verordnungsgeber überlassenen Regelung im ermächtigenden Gesetz mit hinreichender Bestimmtheit festgelegt sind. Als Inhalt der Ermächtigung beschreibt das Bundesverfassungsgericht die Befugnis, die Höhe der Besoldung im Beitrittsgebiet für eine befristete Übergangszeit abweichend vom Bundesbesoldungsgesetz festzusetzen und anzupassen; als Zweck die Berücksichtigung vor allem der geringeren finanziellen und wirtschaftlichen Leistungskraft der neuen Länder; als Ausmaß die Begrenzung auf eine befristete Übergangszeit, wobei der Gesetzgeber die in § 73 Satz 1 BBesG bestimmte Frist, innerhalb derer die Verordnung zu erlassen ist, mehrmals verlängerte [BVerfG, 12.02.2003 – 2 BvL 3/00]. Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts genügt eine Ermächtigungsnorm wie § 13 SGB II den Anforderungen des Art. 80 GG, wenn die auf ihr beruhende Verordnung sich im Rahmen dieser Ermächtigung hält; die Ermächtigung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGB II in der Fassung des Gesetzes zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende vom 20. Juli 2006 erstreckt sich dabei auf die Bestimmung, welche weiteren Einnahmen nicht als Einkommen zu berücksichtigen sind und wie das Einkommen im Einzelnen zu ermitteln ist [BSG, 17.02.2016 – B 4 AS 17/15 R].

II. Rechtsfolgen

66 Die Rechtsfolge einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügenden Ermächtigung ist deren verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit; die Ermächtigung in § 73 BBesG, besoldungsrechtliche Übergangsregelungen zu treffen, die den besonderen Verhältnissen im Beitrittsgebiet Rechnung tragen, ist nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts mit Art. 80 GG vereinbar, weil der Besoldungsgesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Verordnungsgeber überlassenen Regelung mit hinreichender Bestimmtheit normiert hat [BVerfG, 12.02.2003 – 2 BvL 3/00]. Für § 13 SGB II hat das Bundessozialgericht entschieden, dass die Ermächtigungsnorm den Anforderungen des Art. 80 GG genügt und die auf ihr beruhende betriebsbezogene Einkommensermittlung nach § 3 Alg II-V sowie deren Auslegung dahin, dass § 5 Alg II-V keinen horizontalen Verlustausgleich erlaubt, nicht über diese Ermächtigung hinausgeht [BSG, 17.02.2016 – B 4 AS 17/15 R]. Das herangezogene Material enthält keine Aussage zu den Rechtsfolgen einer gegen Art. 80 GG verstoßenden Ermächtigung oder Verordnung.

III. Verfahren und Zuständigkeit

67 Das herangezogene Material enthält hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

68 Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG wird in der Rechtsprechung als Prüfungsmaßstab für einzelne Ermächtigungsgrundlagen herangezogen, insbesondere für § 73 BBesG in den seit dem 1. Januar 1996 geltenden Fassungen, wobei die daran anknüpfende Frage der Vereinbarkeit des § 73 BBesG mit dem Grundgesetz im Rahmen der Prüfung einer Vorlage des Verwaltungsgerichts beantwortet wird, das die Vorschrift als Recht im Sinne des Art. 143 Abs. 1 und Abs. 2 GG ansieht und nur eine wegen Fristablaufs verfassungsrechtlich nicht mehr gedeckte Abweichung von grundgesetzlichen Maßstäben feststellt [BVerfG, 12.02.2003 – 2 BvL 3/00]. Für § 13 SGB II stellt das Bundessozialgericht allein auf die Vereinbarkeit der gesetzlichen Ermächtigungsnorm mit Art. 80 GG ab und prüft die Verordnung am Maßstab der Ermächtigungsnorm [BSG, 17.02.2016 – B 4 AS 17/15 R].

V. Streitstand und offene Fragen

69 Ein Widerspruch zwischen den Entscheidungen ist nicht ersichtlich; beide Gerichte gelangen zur Vereinbarkeit der jeweils geprüften Ermächtigungsnorm mit Art. 80 GG [BVerfG, 12.02.2003 – 2 BvL 3/00; BSG, 17.02.2016 – B 4 AS 17/15 R]. Das Bundesverfassungsgericht knüpft ausdrücklich an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 101, 116 <119 ff.>) an, ohne dass im Auszug eine Abweichung ersichtlich ist [BVerfG, 12.02.2003 – 2 BvL 3/00]. Das Bundessozialgericht knüpft an seine eigene Rechtsprechung zur Vereinbarkeit von § 13 SGB II mit Verfassungsrecht an [BSG, 17.02.2016 – B 4 AS 17/15 R]. Offene Fragen oder abweichende Auffassungen ergeben sich aus dem herangezogenen Material nicht.