Art. 85 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 85 GG regelt die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrag des Bundes und erweitert hierfür die Einwirkungsbefugnisse des Bundes über die landeseigene Ausführung hinaus: Die Landesbehörden unterstehen nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden, und die Bundesaufsicht erstreckt sich nach Art. 85 Abs. 4 Satz 1 GG auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06; BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13]. Den Ländern verbleibt unentziehbar die Wahrnehmungskompetenz für den Gesetzesvollzug, während die Sachkompetenz von vornherein unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch Bundesweisung steht [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13; LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21]. Die Norm dient dem Schutz der Verwaltungshoheit der Länder, begrenzt aber zugleich deren Organisationsfreiheit durch das Erfordernis der Bundesratszustimmung für bundesgesetzliche Behördeneinrichtungsregelungen [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Allgemeine Verwaltungsvorschriften kann nach Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausschließlich die Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates erlassen; sie wirken nur im Innenverhältnis, wie für die “Leitlinien” nach § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG entschieden wurde [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94; BGH, 23.04.2021 – V ZR 147/19].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 1999 legte das Bundesverfassungsgericht fest, dass “Bundesregierung” in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausschließlich das Kollegium aus Bundeskanzler und Bundesministern meint; der einfache Gesetzgeber darf keinen anderen Ermächtigungsadressaten bestimmen. Die in § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG vorgesehenen “Leitlinien” des Bundesumweltministeriums waren mit Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar, weil sie von einem einzelnen Ministerium mit bloßer Anhörung der Länder erlassen werden sollten [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Das Gericht gab die frühere, nicht tragende Auffassung auf, Ermächtigungen einzelner Bundesminister könnten durch zustimmungspflichtiges Gesetz erteilt werden [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94].

3 2008 bis 2010 klärte die Rechtsprechung das Zustimmungserfordernis des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG und die Kompetenzverteilung in der Auftragsverwaltung. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen verneinte einen Zustimmungsbedarf für eine lediglich funktionsbezogene Behördenbezeichnung, weil die Länder nicht zur Errichtung neuer Behörden verpflichtet werden [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07]. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte dies: Nur Regelungen der Behördeneinrichtung, nicht Regelungen des Verwaltungsverfahrens, sind nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG zustimmungsbedürftig; das Luftsicherheitsgesetz bedurfte daher nicht der Zustimmung des Bundesrates [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Das Bundesverwaltungsgericht entwickelte in Erstattungsstreitigkeiten nach Art. 104a Abs. 2 GG die Figur der auf die Wahrnehmungskompetenz beschränkten Sachkompetenz der Länder: Eine unzureichende Kostenerhebung der Länder berechtigt den Bund nicht, die Erstattung von Zweckausgaben zu kürzen, sondern ist im Aufsichtsweg nach Art. 85 Abs. 3, 4 GG durchzusetzen [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09]. Das Bundesverfassungsgericht stellte zugleich klar, dass die Bundesauftragsverwaltung Landesverwaltung und Ausübung von Landesstaatsgewalt bleibt, die Einwirkungsbefugnisse des Bundes aber weiter reichen als bei der landeseigenen Ausführung [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06].

4 Seit 2013 präzisierte die Rechtsprechung vor allem die Zuordnung von Sach- und Wahrnehmungskompetenz, das Durchgriffsverbot und den Innenrechtscharakter von Verwaltungsvorschriften. Zustimmungspflichtige bundesgesetzliche Vorgaben zur Behördeneinrichtung binden die Länder; so müssen nach dem KOVErrG Versorgungs- und Landesversorgungsämter als Landesbehörden eingerichtet bleiben, ohne Aufgaben auf Landschaftsverbände übertragen zu dürfen [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG enthält zusammen mit Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG das Durchgriffsverbot, von dem Art. 91e GG für die Grundsicherung für Arbeitsuchende eine Ausnahme schafft [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11; LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL]. Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte, dass die Wahrnehmungskompetenz des Landes unentziehbar ist, die Sachkompetenz aber zunächst beim Land liegt und der Bund sie durch Inanspruchnahme seines Weisungsrechts an sich ziehen kann [BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13; LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21]. Der Bundesgerichtshof stellte klar, dass allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG nur im Innenverhältnis wirken, auch wenn sie mit den Bundesländern abgestimmt sind [BGH, 23.04.2021 – V ZR 147/19; BGH, 23.04.2021 – V ZR 248/19]. Der Bundesfinanzhof erstreckte das Weisungsrecht über Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG auf allgemeine fachliche Weisungen des Bundesministers der Finanzen [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22]. Das Bundesverwaltungsgericht wandte Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG auch auf die gesetzesfreie Bundesauftragsverwaltung an, begrenzte sie aber durch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21].

III. Systematische Stellung

5 Systematisch wird Art. 85 GG von Art. 83, 84 GG abgegrenzt. In der landeseigenen Ausführung regeln die Länder die Behördeneinrichtung nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG selbst und können von bundesgesetzlichen Bestimmungen abweichen; in der Bundesauftragsverwaltung binden dagegen bundesgesetzliche Regelungen zur Behördeneinrichtung mit Zustimmung des Bundesrates [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Die Bundesauftragsverwaltung bleibt gleichwohl Landesverwaltung und Ausübung von Landesstaatsgewalt, erweitert aber gegenüber der landeseigenen Ausführung die Einwirkungsbefugnisse des Bundes [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06]. Der Vollzug in der Auftragsverwaltung ist kein Vollzug in einer eigenen Angelegenheit der Länder im Sinne des Art. 30 GG [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12].

6 Die Norm wird regelmäßig im Verbund mit den Finanzverfassungsnormen des Art. 104a GG angewandt. In der Auftragsverwaltung trägt der Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG die Zweckausgaben; die Ausgabenzuordnung für Einrichtung und Ausstattung der Behörden stützt sich auf Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21; OVG NRW, 09.10.2024 – 11 D 40/24.AK]. Bei unzureichender Kostenerhebung der Länder kann der Bund Erstattungen nicht auf der Stufe des Aufwendungsersatzes kürzen, sondern muss im Aufsichtsweg nach Art. 85 Abs. 3, 4 GG vorgehen [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09]. Für die Verwaltung der Umsatzsteuer verweist Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG auf Art. 85 Abs. 3, 4 GG; danach handeln die Landesfinanzbehörden im Auftrag des Bundes, was ihre Befugnis einschließt, den Steueranspruch geltend zu machen und abzutreten [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22; FG Berlin-Brandenburg, 07.05.2025 – 7 K 11132/22].

7 Für die Grundsicherung für Arbeitsuchende verdrängt Art. 91e GG als abschließende Sonderregelung die Art. 83 ff. und 104a GG, sodass weder Art. 84 GG noch Art. 85 GG Anwendung findet; zugleich suspendiert Art. 91e GG das Durchgriffsverbot aus Art. 84 Abs. 1 Satz 7, Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11; LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL]. Die Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren in der Bundesauftragsverwaltung folgt aus Art. 70 ff. in Verbindung mit Art. 85 Abs. 1 GG und den Grundsätzen der Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs [VG Magdeburg, 13.09.2022 – 4 A 214/20 MD; VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21]. Für die Bundesauftragsverwaltung im Atomrecht (Art. 87c GG) und bei Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 2 GG) gilt Art. 85 GG unmittelbar; im Atomrecht bleibt die Anhörung vor Aufsichtsmaßnahmen allein Sache der Landesbehörde [BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13; BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21; OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12].

Führen

9 Führen meint den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrag des Bundes, die Bundesauftragsverwaltung. [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21] Liegt die Durchführung eines Gesetzes in Bundesauftragsverwaltung, sind die Länder an die bundesgesetzlichen Bestimmungen über die Behördeneinrichtung gebunden. [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08] Der Bund kann dabei die Einrichtung der Behörden regeln, Verwaltungsvorschriften erlassen und Weisungen erteilen. [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21]

Länder

10 Länder sind in Art. 85 GG die Vollzugsträger der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes. In der Auftragsverwaltung verfügen sie nur über eine beschränkte Sachkompetenz; ihnen verbleibt die Wahrnehmungskompetenz für den Gesetzesvollzug. [BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09] Die Weisungsgebundenheit der Landesbehörden und die Bundesaufsicht grenzen diesen Vollzug vom Vollzug in eigener Angelegenheit der Länder im Sinne des Art. 30 GG ab. [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12]

Einrichtung

11 Einrichtung der Behörden meint die Schaffung und Organisation der mit dem Vollzug betrauten Landesbehörden und ist grundsätzlich Angelegenheit der Länder. [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21] Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates können jedoch etwas anderes bestimmen; liegt die Durchführung in Bundesauftragsverwaltung, sind die Länder an die bundesgesetzlichen Bestimmungen über die Behördeneinrichtung gebunden. [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08] Dem Zustimmungserfordernis des Bundesrates unterliegen nur Regelungen zur Einrichtung der Behörden, nicht dagegen Regelungen des Verwaltungsverfahrens. [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]

Angelegenheit

12 Angelegenheit bezeichnet den Zuständigkeits- und Sachbereich der Länder. Die Einrichtung der Behörden bleibt grundsätzlich Angelegenheit der Länder. [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21] Im Unterschied zur Ausführung von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder im Sinne des Art. 30 GG ist die Bundesauftragsverwaltung durch Weisungsgebundenheit und Bundesaufsicht gekennzeichnet. [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12] In der Auftragsverwaltung steht den Ländern nur die Wahrnehmungskompetenz uneingeschränkt zu, während die Sachkompetenz unter dem Vorbehalt der konkurrierenden Sachkompetenz des Bundes steht. [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]

Zustimmung

13 Zustimmung des Bundesrates ist das verfassungsrechtliche Erfordernis für abweichende bundesgesetzliche Regelungen der Behördeneinrichtung in der Auftragsverwaltung. [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08] Es gilt nur für Regelungen zur Einrichtung der Behörden, nicht für Regelungen des Verwaltungsverfahrens. [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07] Allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG kann die Bundesregierung ebenfalls nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen. [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94] Das Zustimmungserfordernis führt nicht dazu, dass solche Vorschriften Außenwirkung erlangen. [BGH, 23.04.2021 – V ZR 147/19]

Bundesrates

14 Der Bundesrat ist das Verfassungsorgan, dessen Zustimmung Art. 85 GG für abweichende bundesgesetzliche Regelungen der Behördeneinrichtung und für allgemeine Verwaltungsvorschriften vorsieht. [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94] Das Zustimmungserfordernis des Bundesrates besteht nur, wenn das Bundesgesetz die durch Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder antastet; eine bloß funktionsbezogene Behördenbezeichnung verpflichtet die Länder nicht, eine neue Behörde zu errichten. [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07]

dürfen

15 Dürfen kennzeichnet die Grenzen der Handlungsbefugnisse von Bund und Ländern in der Auftragsverwaltung. Der Bund darf aufgrund Art. 85 GG die Einrichtung der Behörden regeln, Verwaltungsvorschriften erlassen und Weisungen erteilen. [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21] Dagegen darf ein Land in der Bundesauftragsverwaltung die Aufgabenwahrnehmung nicht auf kommunale Selbstverwaltungskörperschaften übertragen, wenn die Zuständigkeit nach Bundesgesetz bei einer bestimmten Landesbehörde konzentriert ist. [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08] Der Bund darf eine unzureichende Kostenerhebung der Länder nicht auf der Stufe des Aufwendungsersatzes ausgleichen. [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07]

Gemeinden

16 Gemeinden sind kommunale Gebietskörperschaften, denen der Bund in der Auftragsverwaltung durch Bundesgesetz keine Aufgaben übertragen darf (Durchgriffsverbot). [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11] Dieses Verbot gilt neben Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG auch für Gemeindeverbände. [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11] Der Anwendungsbereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende ist davon ausgenommen, weil Art. 91e GG als abschließende Sonderregelung die Art. 83 ff. GG verdrängt. [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]

Gemeindeverbänden

17 Gemeindeverbände sind wie in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nur kommunale Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften sind oder diesen nach Umfang und Gewicht ihrer Selbstverwaltungsaufgaben vergleichbar sind. [BVerfG, 17.02.2025 – 2 BvR 490/18] Durch Bundesgesetz dürfen ihnen in der Auftragsverwaltung ebenso wie Gemeinden keine Aufgaben übertragen werden (Durchgriffsverbot). [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]

Aufgaben

18 Aufgaben sind die gesetzlich zugewiesenen Vollzugsaufgaben der Bundesauftragsverwaltung. [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21] Durch Bundesgesetz dürfen solche Aufgaben nicht auf Gemeinden und Gemeindeverbände übertragen werden. [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11] Die landesrechtliche Übertragung von Aufgaben der Versorgungsverwaltung auf kommunale Aufgabenträger kann auf die Kompetenz zur Einrichtung von Behörden gestützt sein. [VerfGH NRW, 23.03.2010 – VerfGH 19/08]

übertragen

19 Übertragen bedeutet die Zuweisung einer Aufgabe an einen anderen Verwaltungsträger. Durch Bundesgesetz dürfen Aufgaben in der Auftragsverwaltung nicht auf Gemeinden und Gemeindeverbände übertragen werden (Durchgriffsverbot). [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11] Die landesrechtliche Übertragung von Aufgaben der Versorgungsverwaltung auf kommunale Aufgabenträger kann auf die Kompetenz zur Einrichtung von Behörden gestützt sein. [VerfGH NRW, 23.03.2010 – VerfGH 19/08]

allgemeine

20 Allgemeine Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG sind abstrakt-generelle Regelungen des Verwaltungshandelns, die die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates erlässt. [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94] Sie entfalten ihre Bindung nur im Innenverhältnis und wirken nicht nach außen. [BGH, 23.04.2021 – V ZR 147/19] Ein Rundschreiben, das die örtliche Zuständigkeit generell bestimmt, fällt darunter. [BVerwG, 12.03.2015 – 3 C 6/14]

21 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: Bundesgesetze, Auftrage, Bundes, Behörden, Bundesregierung, Verwaltungsvorschriften.

I. Tatbestand

23 Der Anwendungsbereich von Art. 85 Abs. 1 GG ist eröffnet, wenn die Länder Bundesgesetze im Auftrag des Bundes ausführen; hierzu zählt auch die gesetzesfreie Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG a.F. und Art. 90 Abs. 3 GG n.F. [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21]. Keine Bundesauftragsverwaltung ist dagegen die Wahrnehmung von Aufgaben der Grundsicherung für Arbeitsuchende durch zugelassene kommunale Träger nach Art. 91e GG; diese erfolgt als Aufgabe sui generis und tritt an die Stelle der Bundesagentur für Arbeit [LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL]. Liegt Bundesauftragsverwaltung vor, bleibt die Einrichtung der Behörden grundsätzlich Angelegenheit der Länder; der Bund kann hiervon nur durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates abweichen [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Ein solcher Eingriff in die Organisationsgewalt der Länder liegt nicht vor, wenn das Bundesgesetz lediglich eine funktionsbezogene Behördenbezeichnung vorsieht und keine neue Behörde verlangt; eine Verpflichtung zur Errichtung neuer Behörden oder zur Festlegung bestimmter Behördenzahlen besteht nicht [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07]. So wurde der Begriff der Luftsicherheitsbehörde im Luftsicherheitsgesetz als bloße funktionsbezogene Bezeichnung gewertet, weil die Länder vorhandene Behörden bestimmen können [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07]. Satz 2 verbietet dem Bundesgesetzgeber, Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben zu übertragen (sog. Durchgriffsverbot) [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]; für den Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende gilt dieses Verbot nicht, weil Art. 91e GG insoweit als abschließende Sonderregelung auch Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG verdrängt [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11; LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL]. Bei der Durchführung des Opferentschädigungsgesetzes in Bundesauftragsverwaltung wurde die Bindung der Länder an bundesgesetzliche Vorgaben zur Behördeneinrichtung nach dem KOVErrG als von Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG gedeckt angesehen [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Für das SGB II wurde Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG nicht als Prüfungsmaßstab herangezogen, sondern als Kontrastfolie für die Reichweite des Art. 91e GG [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11].

II. Rechtsfolgen

24 Die grundsätzliche Rechtsfolge des Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG besteht darin, dass die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder bleibt [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Bestimmt ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes, sind die Länder an diese bundesgesetzlichen Bestimmungen über die Behördeneinrichtung gebunden; ein Abweichen ist ihnen verwehrt [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Diese durch Art. 85 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG eröffnete Rechtslage ist von der Verfassung vorgesehen und bedarf keiner weiteren Rechtfertigung [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Die den Ländern zustehende Einrichtungs- und Organisationskompetenz umfasst auch die Regelungsbefugnis für den aufgabenakzessorischen Übergang von Landesbeamten zu neuen kommunalen Aufgabenträgern, soweit dieser der Durchführung der geänderten Aufgabenverteilung dient und nicht in die Statusrechte und -pflichten der Beamten nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27, Art. 125b Abs. 1 Satz 1 GG eingreift [VerfGH NRW, 23.03.2010 – VerfGH 19/08]. Aus Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG folgt das generelle Durchgriffsverbot, das bundesgesetzliche Aufgabenübertragungen auf Gemeinden und Gemeindeverbände ausschließt [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]; für den Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende entfaltet dieses Verbot wegen Art. 91e GG keine Sperrwirkung, da diese Norm eine direkte Aufgabenwahrnehmung durch zugelassene kommunale Träger ermöglicht [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11; LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL]. Im Fall der gesetzesfreien Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG a.F. wurde die Weisungsbefugnis des Bundes nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG bejaht, obwohl der Bundesgesetzgeber keine Regelungen zur Streckenkontrolle in das Bundesfernstraßengesetz aufgenommen hatte [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21]; die Reichweite dieser Weisungsbefugnis ist allerdings an die Gesetzgebungskompetenz des Bundes, etwa nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG, gekoppelt [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21]. Bei der Durchführung des Opferentschädigungsgesetzes in Bundesauftragsverwaltung wurde entschieden, dass die Länder wegen Art. 85 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG an die dreigliedrig-hierarchische Ordnung der Versorgungsbehörden unter Aufsicht der obersten Landesbehörde gebunden sind und diese nicht auf kommunale Selbstverwaltungskörperschaften übertragen dürfen [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08].

III. Verfahren und Zuständigkeit

25 Die Gesetzgebungskompetenz für das Verfahren von Landesbehörden in der Bundesauftragsverwaltung folgt aus Art. 70 ff. i.V.m. Art. 85 Abs. 1 GG sowie den Grundsätzen über die Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs [VG Magdeburg, 13.09.2022 – 4 A 214/20 MD]. Ob Art. 85 Abs. 1 GG für Regelungen mit Bezug zum Verwaltungsverfahren überhaupt einen Zustimmungsbedarf des Bundesrates auslöst, ist fraglich, weil die Vorschrift – anders als Art. 84 Abs. 1 GG – hierzu ausdrücklich nichts sagt; ein Zustimmungsbedarf ließe sich allenfalls aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgern [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07]. Im Fall der Zinsfestsetzung durch ein Land nach § 1 Abs. 3 VwVfG (Bund) wurde die Anwendung des Landesverfahrensrechts und die dynamische Verweisung auf das Bundesverfahrensrecht als verfassungsrechtlich unbedenklich beurteilt, weil die Verfahrensgesetzgebungskompetenz aus Art. 70 ff. i.V.m. Art. 85 Abs. 1 GG folgt [VG Magdeburg, 13.09.2022 – 4 A 214/20 MD]. Im Luftsicherheitsrecht wurde festgestellt, dass Regelungen zum behördenbezogenen Informations- und Beteiligungssystem nach § 7 LuftSiG keine über die allgemeine Rechts- und Amtshilfe hinausgehenden eigenständigen Verwaltungsverfahrensregelungen darstellen und daher keinen Zustimmungsbedarf auslösen [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07]. Die Zuständigkeit für die Einrichtung der Behörden liegt bei den Ländern, soweit nicht ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates anderes bestimmt [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

26 Art. 85 Abs. 1 GG steht im Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG: Bei landeseigener Verwaltung regeln die Länder die Einrichtung der Behörden nach Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG und können gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG von bundesgesetzlichen Bestimmungen über die Behördeneinrichtung abweichen, während bei Bundesauftragsverwaltung eine solche Abweichungsbefugnis nicht besteht [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08]. Das Durchgriffsverbot des Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG ist neben demjenigen des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG Ausdruck der Unterscheidung zwischen materieller Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 ff. GG und Organisations- und Verfahrensregelungen in Art. 83 ff. GG, die nicht durch extensive Interpretation dem Vollzug dienender Vorschriften unterlaufen werden darf [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]. Art. 91e GG ist für den Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende eine abschließende Sonderregelung, die sowohl Art. 83 ff. GG als auch Art. 104a GG verdrängt; deshalb tritt Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG insoweit zurück [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11; LSG Berlin-Brandenburg, 29.02.2024 – L 29 AS 2214/18 KL]. Im Verhältnis zu Art. 104a GG trägt Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG die Ausgabenzuordnung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG für Einrichtung und Ausstattung der Behörden, während Art. 104a Abs. 2 GG dem Bund die Sachausgaben für die von seiner Weisungsbefugnis erfassten Aufgaben zuweist [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21]. Die Reichweite der Bundesauftragsverwaltung und der Weisungsbefugnis ist an die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gekoppelt, etwa nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für Bundesfernstraßen [BVerwG, 02.06.2022 – 9 A 13/21]. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes zur Übertragung von Aufgaben der Versorgungsverwaltung auf kommunale Aufgabenträger ergibt sich je nach übertragenem Rechtsgebiet aus den Kompetenzen zur Einrichtung von Behörden nach Art. 84 Abs. 1 GG oder Art. 85 Abs. 1 GG bzw. zum kommunalen Organisationsrecht nach Art. 70 Abs. 1 GG [VerfGH NRW, 23.03.2010 – VerfGH 19/08].

V. Streitstand und offene Fragen

27 Die Frage, ob Art. 85 Abs. 1 GG für Regelungen mit Bezug zum Verwaltungsverfahren einen Zustimmungsbedarf des Bundesrates auslöst, ist in der Rechtsprechung nicht abschließend geklärt. Während das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen einen solchen Zustimmungsbedarf als fraglich bezeichnet, weil die Vorschrift anders als Art. 84 Abs. 1 GG keine ausdrückliche Regelung zum Verwaltungsverfahren enthält [OVG NRW, 23.04.2008 – 20 A 971/07], geht das Verwaltungsgericht Magdeburg bei der Gesetzgebungskompetenz für das Verfahren von Landesbehörden in der Bundesauftragsverwaltung ohne Erörterung eines Zustimmungsbedarfs von einer Kompetenz aus Art. 70 ff. i.V.m. Art. 85 Abs. 1 GG und den Grundsätzen über die Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs aus [VG Magdeburg, 13.09.2022 – 4 A 214/20 MD]. Weitergehende Widersprüche enthält das herangezogene Material nicht; das Bundesverfassungsgericht hat die Bindungswirkung bundesgesetzlicher Bestimmungen über die Behördeneinrichtung nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG ausdrücklich als verfassungsrechtlich vorgesehen und nicht rechtfertigungsbedürftig bezeichnet [BVerfG, 17.04.2013 – 2 BvL 20/08].

I. Tatbestand

29 Der Tatbestand des Art. 85 Abs. 2 GG erfasst allgemeine Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrage des Bundes. Diese können ausschließlich von der Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden; der einfache Bundesgesetzgeber ist nicht frei, abweichend von dieser grundgesetzlichen Ausgestaltung einen anderen Ermächtigungsadressaten auszuwählen und dafür die Zustimmung des Bundesrates einzuholen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Unter „Bundesregierung“ im Sinne der Norm ist das aus Bundeskanzler und Bundesministern bestehende Kollegium (Art. 62 GG) zu verstehen; ein einzelnes Bundesministerium scheidet als Ermächtigungsadressat aus [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Als allgemeine Verwaltungsvorschriften sind nur solche Regelungen zu verstehen, die für eine abstrakte Vielheit von Sachverhalten des Verwaltungsgeschehens verbindliche Aussagen treffen, ohne auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet zu sein [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Daran gemessen sind die in § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG vorgesehenen „Leitlinien“ als allgemeine Verwaltungsvorschriften einzuordnen, weil sie einseitige Entschließungen eines einzelnen Bundesministeriums für eine abstrakte Vielheit von Sachverhalten darstellen und sich nicht in konsentierte Regelwerke einfügen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Ebenso wurde ein Rückforderungsrundschreiben, mit dem der Präsident des Bundesausgleichsamtes mangels normativer Festlegung die örtliche Zuständigkeit generell bestimmte, als allgemeine Verwaltungsvorschrift im Sinne des Art. 85 Abs. 2 GG qualifiziert [BVerwG, 12.03.2015 – 3 C 6/14].

30 Die Norm erstreckt die der Exekutive inhärente Befugnis zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften zugunsten des Bundes über seinen Bereich hinaus auf die Länderverwaltungen; den Grundsätzen der Art. 30 und Art. 83 GG entspricht es, diese Einwirkungsmöglichkeit strikt auszulegen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Das Zustimmungserfordernis zum Erlass der Verwaltungsvorschrift selbst sichert den effektiven Schutz der Länderverwaltungen; die bloße Anhörung einer obersten Landesbehörde gewährleistet diesen Schutz nicht gleichwertig [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94].

II. Rechtsfolgen

31 Allgemeine Verwaltungsvorschriften, wie sie Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ermöglicht, entfalten ihre Bindung nur im Innenverhältnis; die Abstimmung mit den betroffenen Bundesländern und deren vorgesehene Mitwirkung bei der Umsetzung ändern an diesem internen Charakter nichts [BGH, 23.04.2021 – V ZR 147/19; BGH, 23.04.2021 – V ZR 248/19]. Das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates verleiht einem einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift vergleichbaren Regelwerk keine Wirkung nach außen [BGH, 23.04.2021 – V ZR 147/19]. Die Abstimmung solcher Leitlinien mit den betroffenen Bundesländern und die darin vorgesehene Mitwirkung der Länder bei der Umsetzung machen diese nicht zu nach außen wirkenden Rechtssätzen [BGH, 23.04.2021 – V ZR 248/19]. Angewandt wurde dies auf die Privatisierungsgrundsätze 2010, die das Bundesministerium der Finanzen mit den betroffenen Bundesländern abgestimmt hatte; diese Abstimmung und Mitwirkung beseitigen die Bindung der BVVG als Privatisierungsstelle des Bundes im Innenverhältnis nach der Rechtsprechung nicht [BGH, 23.04.2021 – V ZR 248/19].

32 Allgemeine Verwaltungsvorschriften, die die Bundesregierung aufgrund von Art. 85 Abs. 2 GG mit Zustimmung des Bundesrates erlässt und die der einheitlichen Rechtsanwendung dienen, binden das Gericht nicht [VG München, 18.09.2025 – M 22 K 24.4753]. Der Zweck der Norm liegt in der einheitlichen Rechtsanwendung; aus ihr folgt jedoch keine gerichtliche Bindung an die Verwaltungsvorschrift [VG München, 18.09.2025 – M 22 K 24.4753]. Gegen die Festlegung eines Geldwertes durch Verwaltungsvorschrift ist nichts einzuwenden, solange es sich um einen Orientierungswert ohne starre Bindungswirkung handelt; dies wurde für Teil A Nr. 21.37 Abs. 1 WoGVwV i.V.m. Nr. 21.36 Satz 1 WoGVwV angenommen, an der sich die Behörde bei der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs des erheblichen Vermögens nach § 21 Nr. 3 WoGG orientierte [VG München, 18.09.2025 – M 22 K 24.4753].

33 Die Norm begründet kein Zustimmungserfordernis des Bundesrates zur Bundesgesetzgebung als solcher, sondern bezieht sich auf den Erlass der Verwaltungsvorschriften; das die Länder im Auftrage des Bundes ausführende Bundesgesetz ist lediglich tatbestandliche Voraussetzung für den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94].

III. Verfahren und Zuständigkeit

34 Zuständig für den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nach Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist ausschließlich die Bundesregierung als Kollegium; ein einzelnes Bundesministerium ist als Ermächtigungsadressat ausgeschlossen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Der einfache Bundesgesetzgeber kann nicht abweichend von der grundgesetzlichen Ausgestaltung des föderativen Prinzips einen anderen Ermächtigungsadressaten auswählen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Eine bloße Anhörung einer obersten Landesbehörde genügt nicht; erforderlich ist die Zustimmung des Bundesrates [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Angewandt wurde dies auf Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes vom 19. Juli 1994, der wegen der Ermächtigung eines einzelnen Bundesministeriums und der lediglich vorgesehenen Anhörung der Länder gegen Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG verstieß [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. In einem Fall wurde die Befugnis zum Erlass einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift durch den Präsidenten des Bundesausgleichsamtes auf Art. 120a Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. § 319 Abs. 2 Satz 2 LAG gestützt, wobei Art. 85 Abs. 2 GG den verfassungsrechtlichen Bezugsrahmen für die Einordnung bildete [BVerwG, 12.03.2015 – 3 C 6/14].

35 Aus Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG folgt kein Erst-recht-Schluss dahingehend, dass auch bundesgesetzliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Zustimmung des Bundesrates bedürften; die Kompetenz zum Erlass von Verwaltungsvorschriften ist eine der Exekutive inhärente Befugnis, mit der der Bund unmittelbar selbst über das Weisungsrecht des Art. 85 Abs. 3 GG hinausgehende Verwaltungsbefugnisse wahrnimmt [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

36 Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG steht in engem Zusammenhang mit Art. 84 Abs. 2 GG, dessen Begriff der „Bundesregierung“ ebenfalls als Kollegium im Sinne des Art. 62 GG zu verstehen ist [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Beide Normen haben föderative Bedeutung und sind strikt auszulegen [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Der Wortlaut des Art. 85 GG übernimmt diese Auslegung und erstreckt die Einwirkungsmöglichkeit des Bundes auf die Länderverwaltungen, modifiziert durch die Grundsätze der Art. 30 und Art. 83 GG [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94].

37 Im Verhältnis zu Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG unterscheidet das Grundgesetz zwischen Behördeneinrichtungsregelungen, die der Zustimmung des Bundesrates unterliegen, und Verfahrensregelungen, für die eine solche Zustimmung nicht vorgesehen ist [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Dass Art. 85 Abs. 1 GG für Verfahrensregelungen keine Bundesratszustimmung vorsieht, ist keine Systemwidrigkeit, auch wenn Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur mit Zustimmung ermöglicht; eine Auslegung auf Gleichlauf mit den Zustimmungserfordernissen des Art. 84 Abs. 1 GG a.F. liegt weder systematisch noch teleologisch nahe, weil zwischen eigener Angelegenheit und Bundesauftragsverwaltung Unterschiede bestehen [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07].

38 Die Norm begründet kein Zustimmungserfordernis des Bundesrates zur Bundesgesetzgebung als solcher, sondern bezieht sich auf den Erlass der Verwaltungsvorschriften; das die Länder im Auftrage des Bundes ausführende Bundesgesetz ist lediglich tatbestandliche Voraussetzung für den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Bei der Bundesauftragsverwaltung steht den Ländern nur die Wahrnehmungskompetenz uneingeschränkt zu, während die Sachkompetenz von vornherein unter dem Vorbehalt der konkurrierenden Sachkompetenz des Bundes nach Art. 85 Abs. 3 GG steht [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07].

V. Streitstand und offene Fragen

39 Das herangezogene Material enthält keine divergierenden Entscheidungen unmittelbar zu Art. 85 Abs. 2 GG und lässt insoweit keine Streitfragen erkennen. Die Auseinandersetzung des Bundesverfassungsgerichts mit abweichenden Literaturstimmen betrifft Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG, nicht Art. 85 Abs. 2 GG: Es weicht von der im Schrifttum vertretenen Auffassung eines Gleichlaufs der Zustimmungserfordernisse des Art. 85 Abs. 1 GG mit Art. 84 Abs. 1 GG a.F. ab [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvL 8/07, 2 BvL 9/07]. Zu Art. 85 Abs. 2 GG selbst hat das Bundesverfassungsgericht eine frühere eigene Rechtsansicht ausdrücklich aufgegeben: Die in BVerfGE 26, 338 vertretene Auffassung, Ermächtigungen einzelner Bundesminister zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften könnten nur durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates erteilt werden, trägt die damalige Entscheidung nicht und wird nicht aufrechterhalten [BVerfG, 02.03.1999 – 2 BvF 1/94]. Das Material enthält keine Aussage zu Art. 85 Abs. 2 Satz 2 und Satz 3 GG.

I. Tatbestand

41 Art. 85 Abs. 3 GG setzt die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder im Auftrag des Bundes voraus und unterwirft die Landesbehörden insoweit den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden; dem Land verbleibt unentziehbar nur die Wahrnehmungskompetenz für das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen im Verhältnis zu Dritten, während der Bund die Sachkompetenz durch Inanspruchnahme seines Weisungsrechts an sich ziehen kann [BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13]. Weisungen sind grundsätzlich an die oberste Landesbehörde zu richten, die zudem in den Vollzug der Weisung einzubinden ist; ein unmittelbarer Durchgriff auf Behörden der Länder ist damit nicht verbunden [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]. Eine Weisung liegt auch dann vor, wenn sie ihrer äußeren Form nach nicht als solche bezeichnet wird, so bei der Anordnung im Zusammenhang mit dem atomrechtlichen Moratorium [VGH Hessen, 27.02.2013 – 6 C 824/11.T]. Im Bereich der Bundesauftragsverwaltung verweist Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG auf die Geltung des Art. 85 Abs. 3 und 4 GG und erklärt anstelle der Bundesregierung den Bundesminister der Finanzen für zuständig; danach unterstehen die Landesfinanzbehörden den Weisungen des BMF, wobei sich allgemeine fachliche Weisungen zunächst an den Weisungsempfänger, im Streitfall die zuständigen Landesfinanzbehörden, richten [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22].

II. Rechtsfolgen

42 Die Weisung bindet nur im Innenverhältnis der beiden Hoheitsträger und hat keine Außenwirkung; nach außen ist allein die Landesbehörde für den Erlass von Anordnungen zuständig, selbst wenn der Bund die Sachkompetenz an sich gezogen hat [VGH Hessen, 27.02.2013 – 6 C 824/11.T; BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13]. Der Bund kann im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung die Sachkompetenz dadurch an sich ziehen, dass er das Weisungsrecht in Anspruch nimmt; ein Eintrittsrecht des Bundes in das Außenhandeln ist in Art. 85 Abs. 3 GG nicht vorgesehen [BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13]. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Weisung steht nicht im Bereich der Befugnisse des Landes; das Land hat die Maßnahme außenwirksam umzusetzen, wobei der Bund befugt ist, selbst den Text von Anordnungen bis ins letzte Wort vorzugeben [VGH Hessen, 27.02.2013 – 6 C 824/11.T]. Eine Weisung gemäß Art. 85 Abs. 3 GG begründet gegenüber Dritten und damit auch gegenüber dem Gericht grundsätzlich keine Außenwirkung; eine Außenwirkung zugunsten Dritter besteht nur dann, wenn die Weisung den Adressaten nach den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung bindet, so verneint für Vollzugshinweise des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zur Verlängerung der Regelstudienzeit infolge der Corona-Pandemie [VG Karlsruhe, 21.01.2025 – 5 K 758/24]. Bei einer nach § 28 Abs. 1 HVwVfG erforderlichen Anhörung ist trotz bestehender Weisungsbefugnis des Bundes allein die für die Anordnung berufene Landesbehörde zuständig; dies gilt selbst dann, wenn der Bund die Sachkompetenz an sich gezogen hat [BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13].

III. Verfahren und Zuständigkeit

43 Die Weisungen sind, außer wenn die Bundesregierung es für dringlich erachtet, an die obersten Landesbehörden zu richten; der Vollzug der Weisung ist durch die obersten Landesbehörden sicherzustellen [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]. Ein unmittelbarer Durchgriff auf nachgeordnete Behörden der Länder ist nicht vorgesehen; dem Bund stehen Aufsichtsbefugnisse über Behörden und Einrichtungen der Länder nur zu, soweit das Grundgesetz sie ausdrücklich vorsieht [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]. Die oberste Landesbehörde ist in den Vollzug der Weisung einzubinden; ein Eintrittsrecht des Bundes besteht nicht [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11; BVerwG, 20.12.2013 – 7 B 18/13]. Im Anwendungsbereich des Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG richtet sich die allgemeine fachliche Weisung des Bundesministeriums der Finanzen an die zuständigen Landesfinanzbehörden als Weisungsempfänger [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22]. Dass Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG die vermittelnde Stellung der obersten Landesbehörden im bundesstaatlichen Informationsfluss zum Ausdruck bringt, belegt zugleich, dass eine Informationsbeschaffung des Bundes über nachgeordnete Landesstellen dem bundesstaatlichen Vermittlungsmodell widerspricht [BVerfG, 07.09.2010 – 2 BvF 1/09].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

44 Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG enthält das sogenannte Durchgriffsverbot, das bundesgesetzliche Aufgabenübertragungen auf Gemeinden und Gemeindeverbände ausschließt; für den Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende gilt dieses Verbot jedoch nicht, weil Art. 91e GG in seinem Anwendungsbereich als abschließende Sonderregelung sowohl die Art. 83 ff. GG als auch Art. 104a GG verdrängt [BVerfG, 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11]. Im Bereich der Bundesauftragsverwaltung verweist Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG auf die Geltung des Art. 85 Abs. 3 und 4 GG und erklärt anstelle der Bundesregierung den Bundesminister der Finanzen für zuständig [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22]. Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG regelt die Aktenvorlage ausdrücklich und begründet in der Bundesauftragsverwaltung ein Aktenanforderungsrecht, das einen größeren Umfang hat als das auf konkrete Verdachtsfälle begrenzte Aktenanforderungsrecht bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit nach Art. 84 Abs. 3 GG; Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG bringt demgegenüber die vermittelnde Stellung der obersten Landesbehörden im bundesstaatlichen Informationsfluss zum Ausdruck [BVerfG, 07.09.2010 – 2 BvF 1/09]. Wird ein Vorhaben im Wege der Bundesauftragsverwaltung durchgeführt, begründet dies nicht nur eine sachliche Zuständigkeit, sondern der Bund erhält nach Art. 85 Abs. 3 GG Weisungsbefugnisse und die Bundesaufsicht erstreckt sich nach Art. 85 Abs. 4 GG auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Ausführung, weshalb die Wahl der Form der Landesverwaltung Auswirkungen auf die Finanzierung nach Art. 104a Abs. 2 GG und auf die Rechtsstellung des Landes hat [OVG NRW, 09.10.2024 – 11 D 40/24.AK].

V. Streitstand und offene Fragen

45 Ob das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG nicht nur Einzelweisungen, sondern auch allgemeine fachliche Weisungen abdeckt, ist umstritten; der Bundesfinanzhof knüpft an eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts an, die für die in Art. 108 Abs. 4 Satz 2 Halbsatz 2 GG a.F. geregelte Bundesauftragsverwaltung das Weisungsrecht wohl auch auf allgemeine fachliche Weisungen erstreckt, und nennt zugleich eine ablehnende Auffassung [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22]. Im Übrigen enthalten die herangezogenen Entscheidungen keine einander widersprechenden Aussagen zu Art. 85 Abs. 3 GG; die Frage, ob eine Weisung über die Grundsätze der Selbstbindung der Verwaltung zugunsten Dritter Außenwirkung entfalten kann, wird vom Verwaltungsgericht Karlsruhe als Ausnahme vom Grundsatz fehlender Außenwirkung anerkannt [VG Karlsruhe, 21.01.2025 – 5 K 758/24], während der Hessische Verwaltungsgerichtshof die Außenwirkung allgemein verneint, ohne diese Ausnahme zu erörtern [VGH Hessen, 27.02.2013 – 6 C 824/11.T].

I. Tatbestand

47 Der Tatbestand des Art. 85 Abs. 4 GG bestimmt den Umfang der Bundesaufsicht in der Bundesauftragsverwaltung. Nach Satz 1 erstreckt sich die Bundesaufsicht sowohl auf die Gesetzmäßigkeit als auch auf die Zweckmäßigkeit der Ausführung [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09; OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12; BFH, 16.09.2024 – III R 28/22; OVG NRW, 09.10.2024 – 11 D 40/24.AK; LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21]. Satz 2 regelt die Aktenvorlage ausdrücklich und begründet in der Bundesauftragsverwaltung ein Aktenanforderungsrecht [BVerfG, 07.09.2010 – 2 BvF 1/09]. Zu den in Satz 2 genannten Beauftragten enthält das herangezogene Material keine Aussage.

II. Rechtsfolgen

48 Aus der Erstreckung der Bundesaufsicht auf Gesetzmäßigkeit und Zweckmäßigkeit sowie dem Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG folgt, dass die Länder in der Auftragsverwaltung nur über eine beschränkte Sachkompetenz verfügen und ihnen allein die Wahrnehmungskompetenz für den Gesetzesvollzug verbleibt, die ihrerseits durch die Weisungskompetenz des Bundes beschränkt ist [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09]. Eine eigene materiell-rechtliche Rechtsposition des Landes lässt sich aus diesem Normengefüge nicht herleiten; so verneint für die Wahrnehmung der Straßenbaulast für eine Bundesfernstraße [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12]. Der Bund kann ein Versäumnis der Länder bei der Kostenerhebung nicht auf der Stufe des Aufwendungsersatzes nach Art. 104a Abs. 2 GG ausgleichen, sondern muss die notwendige Kostenerhebung im Aufsichtsweg sicherstellen; angewandt auf unzureichende Kostenerhebung für die Benutzung von Landessammelstellen [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09]. Außerhalb von Art. 85 GG kann der Bund den Ländern kein Anmeldeverfahren mit Präklusionswirkung vorgeben [BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09]. Demgegenüber liegt die Sachkompetenz nach der jüngeren Rechtsprechung des LSG NRW ebenfalls beim Land; der Bund muss die ihm als Reservezuständigkeit verliehene potentielle Sachentscheidungsbefugnis erst durch Inanspruchnahme des Weisungsrechts aktualisieren, sodass ein materielles Prüfungsrecht der Länder nach § 7 Abs. 1 und 4 AG-SGB XII NRW bei der Grundsicherung nicht an Art. 85 Abs. 4 GG scheitert [LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21]. Die Wahl der Form der Landesverwaltung hat Auswirkungen auf die Finanzierung nach Art. 104a Abs. 2 GG und auf die Rechtsstellung des Landes [OVG NRW, 09.10.2024 – 11 D 40/24.AK].

III. Verfahren und Zuständigkeit

49 Die Aktenvorlage nach Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG ist ein Instrument der Bundesaufsicht; Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG bringt die vermittelnde Stellung der obersten Landesbehörden im bundesstaatlichen Informationsfluss zum Ausdruck [BVerfG, 07.09.2010 – 2 BvF 1/09]. Weisungen richten sich zunächst an die obersten Landesbehörden, im Bereich der durch Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG angeordneten Bundesauftragsverwaltung an die zuständigen Landesfinanzbehörden als Weisungsempfänger [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22; BVerfG, 07.09.2010 – 2 BvF 1/09]. Grundsätzlich hat der Bund bei der Bundesauftragsverwaltung die Rechtmäßigkeitsprüfung vorzunehmen; die Sachentscheidungsbefugnis liegt jedoch zunächst beim Land und muss durch ausdrückliche oder konkludente Inanspruchnahme des Weisungsrechts auf den Bund übergeleitet werden [LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21].

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

50 Art. 85 Abs. 4 GG wird regelmäßig im Verbund mit Art. 85 Abs. 3 GG angewandt, da die Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 4 Satz 1 GG und die Weisungsgebundenheit der Landesbehörden nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG gemeinsam die beschränkte Sachkompetenz der Länder in der Auftragsverwaltung begründen [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09; OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12; OVG NRW, 09.10.2024 – 11 D 40/24.AK]. Im Verhältnis zur Finanzierung steht die Norm in Verbindung mit Art. 104a Abs. 2 GG; ein Versäumnis bei der Kostenerhebung kann nicht über den Aufwendungsersatz ausgeglichen werden [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09; OVG NRW, 09.10.2024 – 11 D 40/24.AK]. Für die Grundsicherung nach Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG findet Art. 85 Abs. 4 GG Anwendung [LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21]. Im Bereich der Steuerverwaltung verweist Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG auf Art. 85 Abs. 3 und 4 GG und erklärt anstelle der Bundesregierung den Bundesminister der Finanzen für zuständig [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22]. Gegenüber Art. 84 Abs. 3 GG ist das Aktenanforderungsrecht nach Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG ausdrücklich geregelt und hat einen größeren Umfang als das auf konkrete Verdachtsfälle begrenzte Aktenanforderungsrecht bei der Landeseigenverwaltung [BVerfG, 07.09.2010 – 2 BvF 1/09]. Von Art. 30 GG grenzt die Rechtsprechung die Auftragsverwaltung ab: Gesetzesvollzug im Rahmen der Auftragsverwaltung des Bundes ist kein Gesetzesvollzug in einer eigenen Angelegenheit der Länder [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12]. Bei der Wahrnehmung der Straßenbaulast für eine Bundesfernstraße folgt die Anwendung von Art. 85 Abs. 4 GG aus Art. 90 Abs. 2 GG und § 20 Abs. 1 FStrG [OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12].

V. Streitstand und offene Fragen

51 Ein Widerspruch besteht zwischen der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des OVG Sachsen-Anhalt einerseits, die aus Art. 85 Abs. 4 Satz 1 GG eine nur beschränkte Sachkompetenz der Länder und das Fehlen einer eigenen materiell-rechtlichen Rechtsposition ableiten [BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09; OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12], und der Entscheidung des LSG NRW andererseits, die die Sachkompetenz ebenfalls beim Land verortet und dem Bund lediglich eine durch Weisung zu aktualisierende Reservezuständigkeit zuspricht [LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21]. Die Entscheidung des LSG NRW ist jünger als die des Bundesverwaltungsgerichts, steht aber im Rang hinter diesem; sie stützt sich auf eine in den älteren Entscheidungen nicht berücksichtigte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2002, sodass der Widerspruch nicht aufgelöst ist [LSG NRW, 27.06.2024 – L 9 SO 432/21; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 2.07; BVerwG, 24.07.2008 – 7 A 3.07; BVerwG, 27.01.2010 – 7 A 8/09; OVG Sachsen-Anh., 11.12.2012 – 1 K 102/12]. Des Weiteren ist nach der Entscheidung des BFH umstritten, ob das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG nur Einzelweisungen oder auch allgemeine fachliche Weisungen umfasst; der BFH verweist auf eine ablehnende Auffassung, ohne sich abschließend festzulegen [BFH, 16.09.2024 – III R 28/22]. Weitere offene Fragen zu Art. 85 Abs. 4 GG sind dem herangezogenen Material nicht zu entnehmen.

I. Tatbestand

53 Die Bundesauftragsverwaltung bleibt Landesverwaltung; der Gesetzesvollzug verbleibt in der Wahrnehmungskompetenz der Länder, und Art. 85 GG begründet keine Bundesverwaltung [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06]. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes reichen bei der Bundesauftragsverwaltung weiter als bei landeseigener Ausführung von Bundesgesetzen [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06]. Führen die Länder Bundesgesetze im Auftrag des Bundes aus, kann der Bund die Einrichtung der Behörden regeln, Verwaltungsvorschriften erlassen und Weisungen erteilen [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21]. Bei der Verwaltung der Umsatzsteuer handeln die Landesfinanzbehörden gemäß Art. 85 GG im Auftrag des Bundes [FG Berlin-Brandenburg, 07.05.2025 – 7 K 11132/22].

II. Rechtsfolgen

54 Aus der Zuordnung der Umsatzsteuerverwaltung zur Bundesauftragsverwaltung folgt die Sachbefugnis der Finanzämter, den Steueranspruch gegenüber dem Steuerpflichtigen geltend zu machen und über ihn zu verfügen; hiervon umfasst ist auch die Abtretung der Steuerforderung [FG Berlin-Brandenburg, 07.05.2025 – 7 K 11132/22]. Auf dieser Grundlage hat das Finanzgericht die wirksame Abtretung von Umsatzsteuerforderungen durch die Betriebsstättenfinanzämter an das Land Berlin bejaht und die gegenteilige Auffassung der Klägerin verworfen [FG Berlin-Brandenburg, 07.05.2025 – 7 K 11132/22]. Der Bund kann im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung die Einrichtung der Behörden regeln, allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen und Weisungen erteilen [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21]; gegenüber der landeseigenen Ausführung sind seine Einwirkungsbefugnisse erweitert [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06].

III. Verfahren und Zuständigkeit

55 Für die Erhebung der Umsatzsteuer ist nach § 21 AO das Finanzamt zuständig, von dessen Bezirk aus der Unternehmer sein Unternehmen betreibt; nach § 226 Abs. 4 AO gilt für die Aufrechnung als Gläubiger oder Schuldner eines Anspruchs aus dem Steuerschuldverhältnis auch die Körperschaft, die die Steuer verwaltet [FG Berlin-Brandenburg, 07.05.2025 – 7 K 11132/22]. Im Übrigen enthält das herangezogene Material hierzu keine Aussage.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

56 Art. 85 GG wird zur Bestimmung des Regelungsgehalts von Art. 87c GG herangezogen: Indem Art. 87c GG dem Bund die Option zur Einführung der Bundesauftragsverwaltung einräumt, definiert er lediglich die Einwirkungsbefugnisse des Bundes nach Art. 85 GG auf den Gesetzesvollzug, der in der Kompetenz der Länder bleibt; daraus ergibt sich der unterschiedliche Regelungsgehalt von Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG und Art. 87c GG [BVerfG, 12.11.2008 – 1 BvR 2456/06]. Im luftverkehrsrechtlichen Verwaltungsvollzug wird Art. 85 GG im Zusammenhang mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG und Art. 87d GG gelesen; die Gesetzgebungskompetenzen der Art. 73 f. GG schließen nach höchstrichterlicher Rechtsprechung als Annex die Befugnis ein, Voraussetzungen und Grenzen zu regeln, unter denen der Öffentlichkeit einschließlich der Presse Informationen zu erteilen sind oder erteilt werden dürfen [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21]. In der Prüfung, ob Betreiber eines Flughafens von § 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG erfasst werden, dient Art. 85 GG als Baustein der bundesrechtlichen Regelungsbefugnisse im luftverkehrsrechtlichen Verwaltungsvollzug; das Gericht tritt den von der vormals zuständigen Kammer geäußerten Bedenken nicht bei [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21]. Bei der Verwaltung der Umsatzsteuer wird Art. 85 GG mit Art. 106 GG und § 108 Abs. 2 GG verbunden [FG Berlin-Brandenburg, 07.05.2025 – 7 K 11132/22].

V. Streitstand und offene Fragen

57 Das herangezogene Material lässt keinen Widerspruch zur Auslegung des Art. 85 GG erkennen; das Verwaltungsgericht Hamburg weicht lediglich von zuvor in einer mündlichen Verhandlung geäußerten Bedenken der vormals zuständigen Kammer ab, ohne dass Art. 85 GG selbst kontrovers beurteilt würde [VG Hamburg, 27.11.2025 – 5 K 3545/21].