Art. 86 GG

I. Normzweck und Bedeutung

1 Art. 86 GG regelt die Bundesverwaltung und verleiht der Bundesregierung die Befugnis, bei bundeseigener Verwaltung oder Verwaltung durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen und die Einrichtung der Behörden zu regeln [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25; OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Die Vorschrift ermöglicht es der Bundesregierung, durch solche Verwaltungsvorschriften das ihr gesetzlich eingeräumte Ermessen zu konkretisieren und sich selbst einen abstrakten Maßstab zu setzen, um politische Leitvorstellungen durchzusetzen [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. In organisationsrechtlicher Hinsicht ordnet sie rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts der öffentlichen Verwaltung und damit der öffentlichen Hand zu, sofern diese durch Hoheitsakt errichtet und mit einer im Gemeinwohl liegenden Aufgabe betraut sind [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25].

II. Entwicklung der Rechtsprechung

2 Die Rechtsprechung hat zunächst die Entscheidungszuständigkeit innerhalb der Bundesregierung geklärt: Mit Beschluss vom 21. Oktober 2014 hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass der Begriff der Bundesregierung in Art. 86 GG grundsätzlich einen Beschluss des gesamten Kabinetts erfordert, ausnahmsweise aber auch der jeweils ressortzuständige Fachminister handeln kann, weil die Länder bei der bundeseigenen Verwaltung nicht betroffen sind [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Diese Linie wurde 2020 durch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg fortentwickelt, das die Politischen Grundsätze der Bundesregierung für die Ausfuhr von Kriegswaffen als Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 86 GG qualifizierte und deren Funktion als Mittel zur Selbstbindung und Ermessenskonkretisierung betonte [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Das Landgericht Hechingen erweiterte den Anwendungsbereich 2026 auf rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts, die es der öffentlichen Verwaltung und damit der Bundesverwaltung im Sinne des Art. 86 GG zuordnete [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25].

III. Systematische Stellung

3 Im Verhältnis zu Art. 62 GG ist der Begriff der Bundesregierung in Art. 86 GG grundsätzlich als Kollegialorgan zu verstehen, dessen Handeln eines Kabinettsbeschlusses bedarf; eine Ausnahme zugunsten des Fachministers setzt voraus, dass Sinn und Zweck der Regelung eine solche Auslegung gebieten [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Gegenüber einfachgesetzlichen Ermessensermächtigungen erlaubt Art. 86 GG der Bundesregierung, Verwaltungsvorschriften zur Konkretisierung des Ermessens zu erlassen; diese sind nicht an Maßstäben zu messen, die über die gesetzlichen Grenzen der Ermächtigung hinausgehen, wie das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg für § 6 Abs. 2 KrWaffKontrG und Art. 26 Abs. 2 GG festgestellt hat [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Vom Privatrecht grenzt die Rechtsprechung die Vorschrift ab, indem sie rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts, die durch Hoheitsakt errichtet und mit Gemeinwohlaufgaben betraut sind, der öffentlichen Hand zurechnet und ihnen die Stellung als privater Eigentümer versagt [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25].

Führt

5 Der Begriff des Führens ist in Art. 86 GG nicht mit einer eigenständigen juristischen Bedeutung verknüpft; er umschreibt den organisatorischen Vollzug von Bundesgesetzen durch die bundeseigene Verwaltung. Die Norm wird insoweit als Regelung der Bundesverwaltung verstanden, die eine Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung vorsieht [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Weitergehende, über die gesetzlichen Grenzen hinausreichende Maßstäbe ergeben sich aus der Verwendung des Begriffs nicht [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19].

Bund

6 Der Bund ist in Art. 86 GG Rechtsträger der bundeseigenen Verwaltung sowie Aufsichtssubjekt gegenüber bundesunmittelbaren Körperschaften und Anstalten. Juristische Personen des öffentlichen Rechts gehören zwar im weiteren Sinne zum Bund, sind jedoch rechtlich verselbständigte Rechtssubjekte mit selbständiger Wirtschaftsführung, deren Haushaltswirtschaft außerhalb des staatlichen Haushaltsplans abläuft; ihr Vermögen ist daher nicht Bundesvermögen [KG, 19.02.2026 – 18 UH 20/25]. Regelungen, die der Bund nach Inhalt, Zweck und Ausmaß determiniert hat, lassen den Ländern keine eigenständige Regelungsbefugnis, wenn sie durch Bundesgesetz zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt werden [BVerfG, 25.03.2021 – 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20, 2 BvL 5/20].

Gesetze

7 Gesetze im Sinne des Art. 86 GG sind diejenigen formellen Gesetze, die der Bund durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechtes ausführt. Für die vergleichbare Begriffsverwendung in Art. 100 Abs. 1 GG ist geklärt, dass ausschließlich formelle Gesetze erfasst sind; ein Gesetz erfordert Ausfertigung und Verkündung, sodass ein Gesetzentwurf kein tauglicher Gegenstand ist [BVerfG, 21.12.2021 – 2 BvR 1844/20]. Die Bindung an das Gesetz ist eine Bindung an die im Normtext zum Ausdruck gebrachte demokratische Entscheidung des Gesetzgebers, dessen klar erkennbarer Wille nicht übergangen oder verfälscht werden darf [BVerfG, 20.11.2025 – 1 BvR 1440/25, 1 BvR 1441/25]. Für das allgemeine Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG gilt, dass es die Meinungsfreiheit beschränken kann; insoweit ist Art. 17a Abs. 1 GG der verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkt für die einfachgesetzliche Einschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit von Soldaten [BVerwG, 18.06.2020 – 2 WD 17/19; BVerwG, 16.12.2020 – 2 WDB 9/20].

bundeseigene

8 Bundeseigene Verwaltung ist diejenige Vollzugsform, in der der Bund die Gesetze durch eigene Verwaltungseinrichtungen ohne Einschaltung der Länder ausführt. Für die Eisenbahnverkehrsverwaltung folgt aus Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG, dass sie für Eisenbahnen des Bundes in bundeseigener Verwaltung geführt wird; dies bedeutet nicht, dass für andere Eisenbahnen keine Verwaltungskompetenz des Bundes besteht [VG Köln, 16.12.2016 – 18 K 887/16]. Für Art. 86 GG wird die Regelung betreffend die bundeseigene Verwaltung dahin eingeordnet, dass sie eine Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung vorsieht [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11].

öffentlichen

9 Öffentlich im Sinne des Art. 86 GG bezieht sich auf die Rechtsform der Körperschaften und Anstalten, die als Träger mittelbarer Bundesverwaltung fungieren. Rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts sind der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen; der Begriff der Bundesverwaltung in Art. 86 GG erfasst damit auch diese Organisationsform [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25]. Eine durch Hoheitsakt errichtete und mit einer im Gemeinwohl liegenden Aufgabe betraute Rechtspersönlichkeit des öffentlichen Rechts ist der öffentlichen Verwaltung und damit der öffentlichen Hand zugeordnet [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25].

Rechtes

10 Das Recht des öffentlichen Rechts kennzeichnet in Art. 86 GG den körperschaftlichen oder anstaltlichen Status der ausführenden Verwaltungsträger. Rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts sind der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen; der Begriff der Bundesverwaltung in Art. 86 GG erfasst damit auch diese Organisationsform [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25]. Für die vergleichbare Begriffsverwendung in Art. 87a Abs. 2 GG ist geklärt, dass dort dem Deutschen Bundestag keine eigenen Rechte im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG vermittelt werden [BVerfG, 04.05.2010 – 2 BvE 5/07].

Bundesregierung

11 Bundesregierung ist in Art. 86 GG das zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften und zur Regelung der Behördenorganisation berufene Verfassungsorgan. Bei Regelungen des Grundgesetzes, die eine Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung vorsehen, bedarf es grundsätzlich eines Beschlusses des gesamten Kabinetts; ausnahmsweise können unter dem Begriff der Bundesregierung auch die jeweils ressortzuständigen Minister verstanden werden, wenn Sinn und Zweck der jeweiligen Regelung eine solche Auslegung gebieten [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Die Politischen Grundsätze der Bundesregierung für die Ausfuhr von Kriegswaffen und sonstigem Rüstungsgut sind Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 86 GG, deren sich die Bundesregierung im Rahmen ihres politischen Ermessens bedient [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19].

Besonderes

12 Der Begriff des Besonderen hat in Art. 86 GG keine eigenständige, spezifisch auf diese Norm bezogene juristische Bedeutung. Soweit die Rechtsprechung den Begriff des „besonders schweren Unglücksfalls“ in Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG als Schadensereignis von großem Ausmaß bestimmt, das in besonderer Weise die Öffentlichkeit berührt [BVerfG, 15.11.2023 – 2 BvF 1/22], betrifft dies eine andere Norm. Für Art. 86 GG ist dem Material keine besondere Begriffsdefinition zu entnehmen.

allgemeinen

13 Der Begriff der allgemeinen Verwaltungsvorschriften in Art. 86 GG kennzeichnet abstrakt-generelle Regelungen der Bundesregierung zur Gesetzesausführung. Für die parallele Begriffsverwendung in Art. 84 Abs. 2 GG gilt, dass allgemeine Verwaltungsvorschriften die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates erlässt; ohne diese Zustimmung entfalten derartige Schreiben keine Bindungswirkung gegenüber den Ländern [VGH Baden-Württ., 26.10.2022 – 11 S 1467/22; VG Ansbach, 25.02.2026 – AN 5 K 25.1462]. Für Art. 86 GG ist dieser Begriff nicht isoliert definiert, sondern durch die Rechtsprechung zu den Verwaltungsvorschriften konkretisiert.

Verwaltungsvorschriften

14 Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 86 GG sind abstrakt-generelle Regelungen der Bundesregierung zur Konkretisierung des ihr eingeräumten Ermessens bei der Gesetzesausführung [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Die Politischen Grundsätze der Bundesregierung für die Ausfuhr von Kriegswaffen und sonstigem Rüstungsgut sind Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 86 GG; sie stellen eine Konkretisierung des in § 6 Abs. 2 KrWaffKontrG eingeräumten Ermessens dar, dessen nicht abschließender Charakter durch die Verwendung von „insbesondere“ verdeutlicht wird [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – 4 K 386.19; OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Für die bundeseigene Verwaltung wird vertreten, dass mangels Betroffenheit der Länder auch der jeweilige Fachminister für seinen Bereich Verwaltungsvorschriften erlassen kann [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11].

Einrichtung

15 Einrichtung im Sinne des Art. 86 GG betrifft die organisatorische Ausgestaltung der Behörden in der bundeseigenen Verwaltung. Für Art. 86 GG wird die Regelung über die Einrichtung der Behörden dahin eingeordnet, dass sie eine Entscheidungszuständigkeit der Bundesregierung vorsieht; mangels Betroffenheit der Länder kann auch der jeweilige Fachminister für seinen Bereich Regelungen über die Einrichtung der Behörden erlassen [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Eine eigenständige, über Art. 86 GG hinausgehende Begriffsdefinition der Einrichtung ist dem Material nicht zu entnehmen.

Behörden

16 Behörden im Sinne des Art. 86 GG sind die organisatorischen Einheiten, deren Einrichtung die Bundesregierung in der bundeseigenen Verwaltung regelt. Für Art. 86 GG wird vertreten, dass mangels Betroffenheit der Länder auch der jeweilige Fachminister für seinen Bereich Regelungen über die Einrichtung der Behörden erlassen kann [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Der Begriff der Behörde im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG erfasst auch Einrichtungen der Selbstverwaltung, wenn sie Bundesgesetze in mittelbarer Staatsverwaltung auf der Landesebene ausführen [LSG Hessen, 29.09.2010 – L 4 KA 54/09 KL]. Der Begriff „Einrichtung“ ist nicht mit „Behörde“ gleichzusetzen; auch Untereinheiten fallen darunter, sofern sie organisatorisch abgrenzbare Funktionseinheiten darstellen [BVerfG, 24.04.1991 – 1 BvR 1341/90].

17 Zu diesen Wörtern des Wortlauts findet der Bestand Stellen, die sie nur verwenden und nicht bestimmen: bundesunmittelbare, Körperschaften, Anstalten, vorschreibt, Verwaltung; zu diesen keine Stelle im ganzen GG: erläßt.

I. Tatbestand

19 Art. 86 GG setzt voraus, dass der Bund Gesetze durch bundeseigene Verwaltung oder durch bundesunmittelbare Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts ausführt [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Der Begriff der Bundesverwaltung in Art. 86 GG erfasst auch rechtsfähige Stiftungen des öffentlichen Rechts; auf dieser Grundlage wurde eine durch Hoheitsakt errichtete und mit einer im Gemeinwohl liegenden Aufgabe betraute Stiftung der öffentlichen Hand zugeordnet und nicht dem Privatrecht [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25]. Als Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 86 GG sind auch die Politischen Grundsätze der Bundesregierung für die Ausfuhr von Kriegswaffen und sonstigem Rüstungsgut einzuordnen [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19].

II. Rechtsfolgen

20 Die Bundesregierung erlässt die allgemeinen Verwaltungsvorschriften und regelt die Einrichtung der Behörden [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Sie kann sich durch solche Verwaltungsvorschriften einen abstrakten Maßstab setzen, um Entscheidungen vorzuzeichnen; das gilt etwa für die Politischen Grundsätze der Bundesregierung für die Ausfuhr von Kriegswaffen und sonstigem Rüstungsgut, mit denen sie das ihr in § 6 Abs. 2 KrWaffKontrG eingeräumte Ermessen bei Rüstungsexportentscheidungen konkretisiert [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Exekutive Konkretisierungs- und Gestaltungsspielräume können nach Maßgabe der politischen Leitvorstellungen von der Bundesbehörde wahrgenommen und durchgesetzt werden [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Diese Befugnis ist nicht an einfach- oder grundgesetzlichen Maßstäben zu messen, die über die gesetzlichen Grenzen der Ermessensermächtigung hinausgehen [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Die Befugnis steht nach dem Grundsatz der Kabinettszuständigkeit dem Kollegialorgan Bundesregierung zu; ausnahmsweise kann der jeweilige Fachminister für seinen Bereich handeln, wenn Sinn und Zweck der Regelung dies gebieten, insbesondere weil die Länder nicht betroffen sind [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11].

III. Verfahren und Zuständigkeit

21 Grundsätzlich bedarf es eines Beschlusses des gesamten Kabinetts [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Ausnahmsweise kann unter dem Begriff der Bundesregierung der ressortzuständige Minister verstanden werden, wenn Sinn und Zweck der jeweiligen Regelung eine solche Auslegung gebieten; für Art. 86 GG wird dies mit der fehlenden Betroffenheit der Länder begründet [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Weitere verfahrensrechtliche Aussagen enthält das herangezogene Material nicht.

IV. Konkurrenzen und Verhältnis zu anderen Normen

22 Art. 86 GG ist im Zusammenhang mit Art. 62 GG zu sehen, der die Bundesregierung als Kollegialorgan aus Bundeskanzler und Bundesministern definiert [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Die Vorschrift steht ferner in Verbindung mit den gesetzlichen Ermessensermächtigungen, deren Ausübung durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert wird, so bei § 6 Abs. 2 KrWaffKontrG und dessen Gesetzgebungsauftrag aus Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GG [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Eine Bindung der Bundesregierung über die weiten Grenzen dieser Ermessensnorm hinaus lässt sich weder aus § 6 KrWaffKontrG noch aus Art. 26 Abs. 2 GG ableiten [OVG Berlin-Brandenburg, 02.11.2020 – VG 4 K 385.19]. Im Hinblick auf die Zuordnung rechtsfähiger Stiftungen des öffentlichen Rechts zur Bundesverwaltung grenzt Art. 86 GG öffentlich-rechtliche Organisationsformen vom Privatrecht ab [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25].

V. Streitstand und offene Fragen

23 Das herangezogene Material enthält keine einander widersprechenden Entscheidungen. Die Frage, ob der jeweilige Fachminister ohne Kabinettsbeschluss handeln darf, wird in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als vertretene Ansicht referiert, ohne dass eine abschließende Klärung erfolgt [BVerfG, 21.10.2014 – 2 BvE 5/11]. Die Einbeziehung rechtsfähiger Stiftungen des öffentlichen Rechts in den Begriff der Bundesverwaltung beruht auf einer instanzgerichtlichen Entscheidung und ist höchstrichterlich nicht bestätigt [LG Hechingen, 13.01.2026 – 1 O 271/25].